全国人民代表大会常务委员会：
根据本次会议安排，我代表最高人民法院报告2016年以来人民法院解决执行难工作情况，请审议。
一、“基本解决执行难”工作的由来和任务目标
生效法律文书的执行，是整个司法程序中的关键一环，事关人民群众合法权益的及时实现，事关经济社会发展的诚信基础，事关司法权威和司法公信力的有效提升，事关全面依法治国基本方略的贯彻落实。司法裁判的主要任务是明确权利义务、实现定分止争，而执行工作则是依靠国家强制力实现胜诉当事人权益，最终化解矛盾，彻底解决纠纷。因此，执行的过程必然是司法活动中各种矛盾剧烈冲突、对抗性最强的过程。
从上世纪80年代后期开始，随着我国改革开放不断深化，经济社会发展日趋活跃，诉讼案件数量大幅增长，一些生效法律文书得不到执行，被人民群众称为执行难，执行不了的法律文书被称为“法律白条”。长期以来，执行难不仅成为困扰人民法院的突出问题，也成为人民群众反映强烈、社会各界极为关注的热点问题。如果大量生效法律文书得不到执行，将严重损害胜诉当事人合法权益，损害法律权威和司法公信力，影响党和国家形象，影响人民群众对全面依法治国、建设社会主义法治国家的信心。
从人民法院执行工作来看，执行难主要表现在：一是查人找物难。相当数量的被执行人想方设法以转移隐匿财产、隐藏行踪等手段规避执行，甚至暴力抗拒执行，严重妨碍了执行工作开展。人民法院通过登门临柜的方式查找被执行人行踪和财产，不仅耗时费力、成本高昂，而且能够覆盖的地域范围和财产形式十分有限。二是财产变现难。人民法院查找到的财产很多是房地产、车辆、船舶、股权、证券等，需要评估拍卖。鲜活农副产品、飞机、有毒或易燃易爆危险品、金融经营资格等特殊财产对评估拍卖的时限、方式要求更高。但传统拍卖模式周期长、佣金高、成交率低、廉政风险大，不利于财产顺利变现。三是排除非法干预难。长期以来，有的单位和个人基于部门利益、地方利益，干预、妨碍执行，有的甚至截扣执行标的物、围攻执行人员。在防止领导干部和司法机关内部人员干预过问案件“两个规定”颁布以后，这种现象有了很大改观，但干扰执行的情形仍时有发生。四是清理历史欠账难。执行难问题由来已久，特别是由于无财产可供执行案件缺乏合法规范的甄别退出机制，陈案越积越多，有的案件长期得不到解决，存在严重风险隐患。一些矛盾尖锐的信访老案化解难度很大，需要投入大量人力物力予以解决。
执行难成因复杂，是各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现。从内部原因看，一是执行规范化水平不高。一些法院存在消极执行、选择性执行及乱执行现象，违纪违法、徇私枉法现象时有发生。二是执行人员力量和能力不足。近年来执行案件每年都在600万件左右，执行干警年人均办案达150件左右，执行队伍的人员配备和能力素质不能充分满足工作需要。三是执行制度机制不够健全完善。法院内部立案、审判、执行等环节存在衔接不畅问题，评估拍卖环节存在较多弊端。四是执行工作管理不够规范。执行实施过程具有相对分散、节点多等特点，异地执行、现场执行等环节监督管理困难，存在较大管理风险。一些法院执行案件底数不清、情况不明，执行管理失序。从外部原因看，一是社会诚信体系不够健全。一些公民的法治观念和诚信意识不够强，覆盖全社会的征信系统尚未形成，社会成员信用记录相对缺失，对多头开户、各种财产形式登记在他人名下等基础性信息缺乏有效掌握，守信激励和失信惩戒机制尚不健全。有的当事人规则意识淡薄，拒不履行生效法律文书，有的甚至通过虚假诉讼等方式，达到拖延执行的目的。二是执行依据复杂多样。按照我国法律规定，人民法院不仅负责执行民事、行政、刑事附带民事判决、裁定、调解书等法院自身作出的生效法律文书，还负责依法执行仲裁裁决、部分行政决定、公证债权文书、司法确认的人民调解协议书、境外法院的民商事判决、境外仲裁机构的裁决等生效法律文书。部分仲裁、公证行为引发当事人较大争议，被执行人不断提出不予执行申请或异议，影响执行工作质效。三是执行标的种类繁多。当前各类新型金融资产、无形资产、投资权益等财产形式日趋多样，但监管、登记等制度尚不健全，尤其是隐名投资、股权代持等情况给财产查控带来障碍。被执行人履行义务的形式除金钱给付之外，还包括腾退房屋、赔礼道歉、赡养老人、抚养及探视子女等行为给付，执行难度较大。四是法律和配套制度不够健全完善。我国尚未制定单独的强制执行法，执行程序在《民事诉讼法》中仅有35个条文，很多问题缺乏明确规定。在配套制度方面，我国尚未建立个人破产制度，与执行案件有关的救助制度也不完善。实践中对拒执罪适用较少，法院与有关方面配合形成合力不够。五是多种经济社会矛盾交织。执行工作与经济社会发展关系紧密，大量矛盾激化的群体性案件最终都汇集到执行领域，聚焦在款物分配清偿等攸关当事人切身利益的环节。一些涉及土地使用权、房产、股权等权属争议的案件，标的额巨大，往往关系到众多申请执行人和其他相关人员的权益，加大了矛盾化解和执行难度。
需要说明的是，执行过程中，有相当一部分案件被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行，客观上不具备执行条件，即使法院穷尽一切措施，也无法实际执行到位。这类案件，一般称之为“执行不能”案件。近年来，我国生效裁判文书的自动履行率逐年提升，2016年、2017年分别为51%、57%，剩余40%多未自动履行的案件进入执行程序。在进入执行程序的案件中，约有5%属于申请人民法院强制执行仲裁裁决、公证债权文书，约有43%属于确无财产可供执行的“执行不能”案件。换算下来，民商事案件中，约18%的案件是“执行不能”案件。这类案件所涉债务大致分为两类：一类是法人债务。被执行企业债台高筑、濒临破产，甚至处于无人员、无财产、无办公场所的状态，这些“僵尸企业”在执行中形成大量“僵尸案件”。另一类是自然人债务。一些交通事故、人身损害赔偿、刑事附带民事诉讼等案件，被执行人自始就财力有限，甚至“家徒四壁”，确无清偿能力。实践中，许多当事人及社会公众认为生效法律文书是以国家信用作背书，只要有生效文书就一定要执行到位，要求法院兜底、承担化解一切风险的“无限责任”。从世界各国通例来看，“执行不能”案件都属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险，并非法院执行不力所致，需要通过个人破产、社会救助等制度机制予以解决，不属于申请执行的范围，不能进入执行程序。但在我国，对于“执行不能”案件，人民法院并未置之不理，而是通过严格审查后终结本次执行程序，纳入“终本案件库”管理，公开接受社会监督，一旦发现有财产必须及时恢复执行，尽最大努力、穷尽一切措施兑现胜诉当事人合法权益。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度，将解决执行难作为全面依法治国的重要内容。党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的目标。最高人民法院坚决贯彻落实党中央决策部署，在深入调研的基础上认为，党中央推进全面依法治国、全面从严治党，为解决执行难创造了前所未有的政治环境与法治环境；党和国家大力推进国家治理体系和治理能力现代化，推进社会诚信体系建设，为解决执行难提供了前所未有的历史机遇；以信息技术为代表的现代科技快速发展，为解决执行难提供了前所未有的科技支撑；人民群众法治意识不断增强，为解决执行难提供了坚实的群众基础。在这样的环境和条件下，在全国法院历年来执行工作基础上，在社会各界支持下，人民法院通过推动构建综合治理执行难工作格局、加大强制执行力度、规范执行行为、加快执行信息化建设、推动完善社会诚信体系、加强法治宣传教育等举措，是有条件基本解决执行难问题的。因此，2016年3月，最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。
2016年4月，最高人民法院出台《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》，坚持一切从实际出发，确定“基本解决执行难”的总体目标是实现“四个基本”，即被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制，人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除，无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决，有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。同时我们也清醒认识到，解决执行难面临的现实问题和困难较多，人民法院不可能轻轻松松、轻而易举、和和气气就能解决，必须坚持问题导向，以人民满意为标准，坚决破除藩篱、攻克关卡，才能如期实现“基本解决执行难”。围绕执行难问题的关键症结，最高人民法院充分考虑执行案件数量和执行队伍现状，本着自我加压、倒逼执行质效，同时坚持实事求是、防止定出不切实际目标的原则，将“四个基本”具体化为“四个90%，一个80%”的核心指标要求，作为阶段性目标，即 90%以上有财产可供执行案件在法定期限内执结，90%以上无财产可供执行案件终结本次执行程序符合规范要求，90%以上执行信访案件得到化解或办结，全国90%以上法院达标，近三年执行案件整体执结率超过80%。目前，各级法院都在按照既定方案，扎实推进各项工作，确保如期实现目标要求。
为客观准确评价“基本解决执行难”情况，我们引入第三方评估机制，由中国社科院牵头的4个部门、13家媒体、15名专家学者组成评估团队，独立对“基本解决执行难”进行跟踪评估。第三方评估机构于2017年对外发布了评估指标体系，今年5月又对指标体系进行了修订完善，在执行实际效果、当事人满意度、社会认可度等方面增加了指标、加大了权重。目前，第三方评估工作正在陆续开展。
二、“基本解决执行难”工作取得的进展及成效
2016年3月以来，人民法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全面推进执行信息化、规范化建设，不断深化执行体制机制和管理模式改革，持续加强队伍建设，加大投入保障力度，坚持问题导向，坚持刀刃向内，全面打响“基本解决执行难”攻坚战。2016年至2018年9月，全国法院共受理执行案件1884万件，执结1693.8万件（含终本案件），执行到位金额4.07万亿元，同比分别增长105%、120%和76%。
（一）紧紧依靠党的领导，推动构建综合治理执行难工作格局。党中央高度重视执行工作，2016年6月，中央深改组审议通过《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，这是指导破解执行难题、推进诚信体系建设、维护法律权威的纲领性文件。中央政法委多次对人民法院执行工作提出明确要求，作出重要部署。在党中央坚强领导下，执行工作受到前所未有的重视。全国31个省（区、市）党委、政府、政法委全部出台支持人民法院解决执行难、加强失信被执行人信用惩戒的文件，12个省（区、市）人大常委会专门出台支持人民法院解决执行难的决定，各省（区、市）党委或党委政法委成立“基本解决执行难”领导小组、建立联席会议制度，将解决执行难纳入社会治安综合治理目标责任考核。辽宁省委书记、省人大常委会主任陈求发出席全省决胜“基本解决执行难”工作电视电话会议并作工作部署。有的省、市主要领导直接担任领导小组组长，省委、市委常委会听取“基本解决执行难”情况汇报，共同研究解决重大问题。目前，党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理执行难工作格局已初步形成并不断完善，为“基本解决执行难”奠定了坚实基础。
（二）推进网络查控系统建设，基本实现对被执行人主要财产形式“一网打尽”。针对传统执行查控模式存在的执行效率低、覆盖财产范围窄、查控人力成本高等难题，最高人民法院建立“总对总”网络查控系统，与公安部、民政部、自然资源部、交通运输部、人民银行、中国银行保险监督管理委员会等16家单位和3900多家银行业金融机构联网，可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资金等16类25项信息，基本实现对被执行人主要财产形式和相关信息的有效覆盖，极大提升了执行效率，实现了执行查控方式的根本变革。截至2018年9月，全国法院通过网络查控系统，为5746万案件提供查询冻结服务，共冻结资金2992亿元，查询房屋、土地等不动产信息546万条，车辆4931万辆，证券1085亿股，船舶119万艘，网络资金129亿元，有力维护了胜诉当事人合法权益。
（三）推进联合惩戒体系建设，让失信被执行人“一处失信、处处受限”。2013年，最高人民法院建立失信被执行人名单制度，推动对失信被执行人进行联合惩戒，努力破解规避执行难题。2016年以来，最高人民法院与国家发改委等60家单位签署文件，推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设，采取11类37大项150项惩戒措施，对失信被执行人担任公职、党代表、人大代表、政协委员以及出行、购房、投资、招投标等进行限制。截至2018年9月，全国法院累计发布失信被执行人名单1211万例,共限制1463万人次购买机票，限制522万人次购买动车、高铁票, 322万名失信被执行人迫于信用惩戒压力自动履行了义务。
（四）全面推行网络司法拍卖，有效破解财产变现难题。为克服传统拍卖方式存在的诸多弊端，从2012年开始，浙江、江苏等地法院率先推行网络司法拍卖。最高人民法院及时总结经验，确立以网络拍卖为原则、传统拍卖为例外的司法拍卖新模式，出台网络拍卖司法解释，从2017年1月1日开始，在全国法院全面推行网络司法拍卖，并完善相关配套制度。截至目前，全面实行网拍的法院达到3260个，法院覆盖率为92.5%，网络拍卖数量占整个司法拍卖的80%以上。实行网络司法拍卖以来，成交率、溢价率成倍增长，流拍率、降价率、拍卖成本明显下降，有效祛除权力寻租空间，斩断不法利益链条，实现了拍卖环节违纪违法“零投诉”。从2017年3月网拍系统上线至2018年9月，全国法院网络拍卖74.7万余次，成交22.1万余件，成交额5030亿元，标的物成交率73%，溢价率66%，为当事人节约佣金153亿元。针对司法拍卖评估环节效率低问题，创设当事人议价、定向询价、网络询价和委托评估等形式多样的评估方式，建立统一网络评估平台，提升评估规范化、信息化水平，提高财产处置效率，减轻当事人负担。
（五）强化执行管理，确保执行权依法规范高效运行。党的十八大以来，最高人民法院狠抓执行规范体系建设，共出台55项重要司法解释和规范性文件，数量超过十八大前的总和，全面规范执行工作。特别是2016年以来，密集出台涉及财产保全、财产调查、执行和解、执行担保、先予仲裁等37个重要司法解释和规范性文件，加强制度建设，织密规则体系，有效约束和规范执行权。自2014年开始，全国法院对近20年来未实际执结的执行案件进行全面清查核录，把1600余万案件录入执行案件管理系统，为实现执行案件有序、精准、全面、智能管理打下基础，彻底解决执行案件底数不清、情况不明的问题。建立全国四级法院“统一管理、统一协调、统一指挥”的执行管理新模式，实现执行管理扁平化、集约化、可视化、规范化、智慧化。建成四级法院统一的执行办案平台，全国执行干警在一个平台办案，规范了执行办案标准和流程，强化了关键节点管控。建立完善四级法院统一的执行指挥管理平台，具有执行协作、款物管理、申诉信访、流程监督等近20项功能，实现“一站式”执行公开、“一键式”案件督办，真正让执行管理 “一竿子插到底”。针对异地执行难题，研发事项委托系统，上线以来共进行区域执行协作52.8万余次，极大节约了执行成本。针对执行信访管理督办难题，将执行信访全部纳入执行管理平台，办理过程全程留痕、实时跟踪、精准管理。在中央政法委领导下，集中开展涉党政机关执行清积专项行动，建立定期通报等长效机制，将涉党政机关案件清理情况纳入社会治安综合治理考核范围，促进党政机关带头履行生效判决。目前已执行到位金额480亿元，今年将实现涉党政机关执行案件90%实际执结、案款90%执行到位的目标。在中央军委政法委领导下，涉军队执行案件全部执结，在全国做出表率。
（六）规范适用终结本次执行程序，破解无财产可供执行案件管理难题。对于“执行不能”案件，人民法院通常以终结本次执行程序的方式结案。为防止终本程序被滥用、将原本有财产可供执行的案件纳入终本案件范围，最高人民法院紧紧抓住终本案件合格率这一关键指标，建立完善严把进口、规范管理、畅通出口、有序退出的终本案件管理机制，明确只有穷尽一切执行措施、达到规定标准，才能认定为无财产可供执行案件。在终结本次执行程序后，将该类案件纳入单独建立的终本案件库，每半年由网络查控系统自动查询一次，并对数据库内被执行人常态化限制高消费，一经发现可供执行财产立即恢复执行，数据库向全社会公开，接受全社会监督。同时，通过积极推进执行转破产工作，加大司法救助力度，探索社会救助、商业保险等途径，依法有序分流解决终本库中的“执行不能”案件。
（七）深化执行体制机制改革，促进执行工作长远发展。积极稳妥推进审执分离改革试点，先后批复广东等地法院试点方案，扎实推进改革工作。出台立审执工作协调运行的意见，加强立案、审判、执行、保全程序中的机制衔接。深化以法官为主导的执行团队模式改革，明确要求执行部门员额法官比例不低于审判业务部门，建立以员额法官为主导，法官助理、书记员、司法警察等司法辅助人员组成的团队化执行工作模式，实现执行人力资源效用最大化。创新财产发现机制，全面推广审计调查、悬赏举报等调查措施，鼓励和支持律师代理执行案件，动员社会力量查人找物。全面推广由保险公司为申请人提供财产保全责任保险的做法，解决财产保全申请人难以提供保全担保的突出问题，提升财产保全适用率。为解决被执行人确无财产可执行、申请执行人因债权不能实现而陷入生活困境的两难问题，针对司法救助金额不足的情况，最高人民法院在批准宁波法院积极试点的基础上，探索在全国范围内引入保险机制，拓展资金来源，今年发放司法救助金6.5亿元，惠及