摘要：对新中国成立70年来高等教育重点建设政策进行梳理，将高等教育重点建设的历程划分为3个阶段：以政治逻辑为主要取向的重点高校阶段、以经济逻辑为主要取向的工程建设阶段和以教育逻辑为主要取向的内涵发展阶段，对各阶段政策工具的特点展开论述，从制度变迁的角度分析新时代高等教育重点建设的长期性，阐述了高等教育重点建设政策工具选择的复杂性。
关键词：高等教育重点建设政策;政策工具;制度变迁
建设高等教育强国不但是建设中国特色社会主义现代化强国的重要内容和组成部分，而且发挥着重要的基础性作用。拥有若干一流大学和大批一流学科是高等教育强国的重要标志。建成一批实力水平和影响力位居世界前列的一流大学和一流学科对我国迈向社会主义现代化强国具有重大意义，既是国家经济社会发展和科技进步的迫切需求，也是社会各界和广大人民群众的殷切期盼，又是高水平大学和学科不断追求卓越的自然表现，受到党和政府的高度重视，作为党中央、国务院的重大战略决策予以部署。我国是人口大国，国情复杂，经济总量虽已跃居世界第二，但人均GDP还不高，区域间经济发展条件差异大，教育财政压力一直较大，采用集中力量办大事的方式，在高等教育领域开展重点建设是一种适合中国国情的政策选择。近年来，学者们对我国高等教育重点建设政策领域开展的研究数量快速增长，特别是“双一流”建设以来，对一流大学和一流学科建设理念、实践、评价等方面的探讨颇为集中，对高等教育重点建设道路选择与变迁的研究虽有一定数量，但梳理重点建设政策工具的历史、选择、特征和变迁方面的研究成果数量较少，且多从政策文本角度开展研究。政策工具的选择对政策目标的实现具有重要作用，每一种政策工具的选择都是在一定历史时期的政策环境下围绕政策目标做出的。本研究希望通过梳理我国高等教育重点建设的历程，特别是厘清政策演变过程所遵循的逻辑，明确不同阶段政策工具选择与组合的特征和意义，对在新时代加快推进一流大学和一流学科建设中选择适切的政策工具提供参考。
一、新中国成立以来重点建设路径回顾
新中国成立以来，重点建设的路径选择贯穿了我国高等教育的发展历程，根据不同特点大致分为以下3个阶段。
(一)重点高校阶段
从1952年开始，我国在高等教育领域进行了大规模的院校调整，旨在为工业建设培养人才、为高校培养师资，在院校设置方面借鉴前苏联模式发展专门学院，并对综合大学进行整顿。1954年10月，原高等教育部将北京大学等6所高校确定为全国性重点高校。其后数次增列，1963年全国重点高校数量达到68所。
新中国成立初期重点高校政策是在全面学习苏联的政治背景下产生和实施的，目的是使这些学校尽快学习苏联先进经验，并及时总结推广以带动其他高校，使得我国高等教育体系的结构和功能快速全面地改造为苏联模式。与我国计划经济体制相适应，根据《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，这一时期，国家主要通过师资调配、人员编制、基本建设和专业设置等方面给予政策倾斜来对重点高校进行支持，并没有安排专项经费。
1978年2月，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，恢复并确定全国重点高校88所，与新中国成立初期全国重点高校相比在数量上适当扩大，特别是加强薄弱环节和薄弱地区，加速边疆少数民族地区高等教育事业的建设。恢复全国重点高校的意义在很大程度上是为“拨乱反正”， 主要对高校在“文化大革命”期间被破坏的管理体制进行了调整和恢复，除数量增加外并未提出新的支持和改革举措。全国重点高校的数量此后又经少量增加和调整，至1981年底达到96所。
(二)工程建设阶段
1983年5月，匡亚明等四位著名大学的名誉校长联袂向中央提出系统建议，希望中央“像抓重点经济建设那样，选定顺应现代科学技术与高教发展趋势的50所左右高等学校，列入国家重点项目，集中投资”，对中央决策产生了重要影响。1984年4月，教育部、国家计委《关于将十所高等院校列入国家重点建设项目的请示报告》得到国务院批复，北京大学等10所院校的建设被列为国家重点建设项目，纳入年度计划和“七五”计划，得到财政专项资金的支持。这一政策后来被称为“重中之重”。“重中之重”的实施，标志着高等教育重点建设在财政投入方面的重大突破，“重中之重”项目高校除与其他高校一样获得定额经费资助外，还获得了中央财政的专项补助款，为我国高等教育重点建设政策中的首创。
1987年8月，原国家教委启动重点学科评选，之后在全国评选了416个重点学科。重点学科评选的思路与重点高校不同，首次将重点建设的对象聚焦在学科上，学科建设在高校中的地位由此得到重视。2001年、2006年国家又先后组织了两次评选工作。与“重中之重”主要增加建设高校基础设施投资不同，中央投入国家重点学科建设的资金主要用于维护更新实验室设备、改善学科教学条件等。
“重中之重”的重点建设项目思路和国家重点学科的学科建设思路相结合，构成了后来“211工程”和“985工程”建设理念的基础，可以说“211工程”和“985工程”就是在“重中之重”和国家重点学科的基础上发展而来的。
1993年7月，原国家教委印发《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》，阐述了“211工程”的定义、建设目标、实施办法、立项程序等。1995年11月，原国家计委、原国家教委、财政部联合印发《“211工程”总体建设规划》，“211工程”正式启动。“211工程”建设把重点学科作为一项主要建设内容，并与国家重点学科评选进行衔接。至2012年“211工程”三期验收，共112所高校进入支持范围。
1999年1月，国务院批准教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，首次以政府文件形式提出创建“一流大学”和“一流学科”的目标，“985工程”正式启动，一期建设高校34所。至2008年底，“985工程”建设高校达到39所。
通过“211工程”“985工程”以及后来作为补充政策实施的“985工程优势学科创新平台”“特色重点学科项目”，有关高校获得了中央财政近千亿元专项资金支持，办学条件极大改善，科研创新能力和社会服务能力明显增强。但是，重点建设身份固化、竞争缺失、重复交叉等问题也日益为高等教育系统内部和社会所诟病。
(三)内涵式发展阶段
2012年3月，教育部印发《关于全面提高高等教育质量的若干意见》，提出走以质量提升为核心的内涵式发展道路，这是高等教育开始走向内涵式发展的重要标志。同月，教育部、财政部正式启动“2011计划”。2013年和2014年，分两批认定“2011协同创新中心”共38个。“2011计划”的根本目标是推动内涵式发展，核心是机制体制改革，目的是突破我国不同体系创新力量之间的藩篱，促进各类创新力量的协同，是在高等教育及其重点建设政策改革方面进行的一次重要探索。
2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，提出“双一流”建设的核心是“中国特色、世界一流”，标志着我国高等教育重点建设正式进入了内涵式发展阶段。“双一流”建设将“211工程”和“985工程”等重点建设项目统筹纳入“双一流”建设，在建设范围的确定上采取创新机制，首次依托专家委员会根据一定的标准遴选认定首轮建设范围，最终140所建设高校及其465个建设学科进入首轮建设。“双一流”建设明确提出“建设高校实行总量控制、开放竞争、动态调整”。
二、我国高等教育重点建设政策工具选择逻辑的变迁
政策工具是公共物品和服务的供给方式和实现机制，即各种主体尤其是政府为了实现和满足公众的公共物品和服务的需求所采取的各种方法、手段和实现机制，为了满足公众需求而进行的一系列的制度安排。政策工具有时与政策本身难以泾渭分明，下一级政策对于实现上一级政策目标而言可视为政策工具，而下一级政策本身又经常是由多种不同的政策工具组合而成的“工具箱”。高等教育重点建设一方面作为我国高等教育的重要政策工具之一，旨在促进部分大学和学科率先实现高质量发展、建成“世界一流”，进而带动我国高等教育整体水平的提高；另一方面作为一项教育政策本身，其内容上又表现为一系列不同类型政策工具的组合。
政策工具分类有不同的标准和范式。在将政策工具理论应用于高等教育领域时，不同学者提出了各自的工具分类模式。周付军、徐赟等主要参考McDonnell和Elmore的观点，李津石、吴合文等主要参考Schneider和Ingram的观点。本研究结合相关学者的成果，认为高等教育重点建设的政策工具可以分为指令性工具、激励性工具、能力建设工具、规劝性工具、系统变革工具。
政策工具的选择取决于政策目标、政策环境、政策网络等诸多因素。我国高等教育重点建设的政策工具选择也呈现出与时代进步同频共振的特点。随着我国社会主要矛盾的变化，政治逻辑、经济建设逻辑和教育逻辑在我国不同时期高等教育重点建设政策工具的选择中也发挥着不同程度的作用。
(一)重点高校阶段，以政治逻辑为主要取向
无论是新中国成立后确定重点高校，还是“文化大革命”后对重点高校的恢复，都与当时的政治环境密不可分。新中国成立初期，从外部看，在“冷战”的国际环境下，基于中苏之间的亲密关系，面对西方国家对新中国的全面封锁，半封闭下的中国“一边倒”地坚定加入以苏联为首的社会主义阵营;从内部看，对旧社会各部门的改造关系到新政权的执政基础，势在必行，然而对什么是未来要建成的社会主义国家还没有明确共识，在基于将苏联作为唯一社会主义超级大国的认知下，全面学习苏联经验成为当时历史条件下的必然选择，在各个领域照搬苏联模式被认为是快速恢复国民经济、建立新社会秩序的有效途径。虽然在经济领域的改造可以说立竿见影，但对高等教育领域的改造则并非一蹴而就，在知识分子群体，特别是在由民国时期仿照英美模式建立的大学改造而来的高校中，开展意识形态、院系设置、管理体制、教学体系等一系列改造都相对复杂得多。
由于高校被视为政府的职能部门，该阶段重点建设政策本身及其使用的政策工具突出表现为指令性工具。新中国成立初期，高等教育重点建设主要目标是使少部分重点高校在学习苏联经验方面发挥表率作用，取得的经验及时总结推广以带动其他学校共同前进。在选定重点高校的条件方面，提出必须有苏联专家的指导和帮助，教学改革有较显著的成绩和经验;在重点高校的主要任务方面，包括了为高等学校培养师资，以及在培养师资和教学工作、教学资料等方面经常给予其他学校帮助等。这些要求和任务均以决议的形式正式下达，与之配套的师资调配、人员编制等则完全按照计划形式安排。“文化大革命”结束后，重点高校得以恢复，最主要的目的乃是“拨乱反正”，恢复和重建管理体制，办好全国重点高等学校被当作教育部门的任务，成为推动教育战线整顿工作的重要战略性措施。
(二)工程建设阶段，以经济建设逻辑为主要取向
“835建言”首次在高等教育领域提出了“重点建设”的概念，其核心是增加经费投资，把经济建设中重点建设项目的思路引入到高等教育领域。后来的“211工程”“985工程”不仅从名称上，而且在实际建设管理上表现出鲜明的工程建设特点。“211工程”按基本建设程序进行审批和管理，项目可行性研究报告得到批复后按国家重点建设项目管理，实行项目法人责任制、招投标制和工程监理制，这些都与1996年6月国家计划委员会印发的《国家重点建设项目管理办法》中的规定相符合。“985工程”同样实行项目管理，项目审批程序和管理职责与“211工程”类似，但中央专项资金主要用于加强人才队伍建设和提高自主创新能力，不能用于基本建设项目支出。
这一阶段的政策工具以能力建设工具为主。例如，作为“211工程”“九五”期间建设的重要内容，高等教育公共服务体系建设包含了中国教育科研和计算机网、中国高等教育文献保障体系和高等学校仪器设备和优质资源共享系统建设项目，成为推动我国高等教育整体水平提升的重要支撑。2012年，“211工程”部际协调小组办公室印发《“211工程”建设实施管理办法》，指出“211工程”的建设内容主要包括重点学科、公共服务体系、师资队伍和与学科建设密切相关的配套基础设施建设。财政投入成为对重点建设产生巨大影响的政策工具。“211工程”自“九五”期间至三期建设结束，中央专项资金投入超过180亿元。“985工程”中央专项资金投入力度更大，仅一期建设3年投入即达到约145亿元，地方政府配套资金约110亿元。从工具特征来看，财政投入既具有能力建设特征，又具有激励性特征，但这一阶段主要是能力建设工具。特别是“211工程”，资金支出在规定范围内必须严格按照批复执行。以“九五”期间投资为例，基础设施建设等资金共92.19亿元，占全部建设资金的近一半，这对改善建设高校办学条件发挥了重要作用。“985工程”则是到后期才开始强调学科水平、项目验收等因素在资金分配方面的影响。
(三)内涵式发展阶段，以教育逻辑为主要取向
“双一流”建设强调落实立德树人根本任务，强调尊重教育规律;突出以学科为基础，明确学科在大学建设中的基础性地位;强调以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向;指明大学和学科建设的五大建设任务和五大改革任务，尊重建设高校办学自主权。“双一流”建设的政策内容与大学的基本功能和办中国特色高等教育的实际相契合，可以说是向中国特色高等教育逻辑的回归。
“双一流”建设更加注重多种类型政策工具的混合使用。例如，遴选“双一流”建设高校使用了“标准”工具，明确了遴选条件，并采用认定方式遴选，属于指令性工具;出台《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，围绕建设理念和建设举措对建设高校进行指导，大部分使用了规劝性工具;按因素法对中央专项资金进行分配、动态调整建设范围等均可视为激励性工具;若干扩大高校办学自主权的配套措施，如学位授权自主审核，则可归为系统变革工具;等等。政策工具的混合使用充分尊重了高等教育准公共产品的属性，是高等教育重点建设在更大程度上回归教育逻辑的体现。
三、新时代高等教育重点建设的长期性
制度变迁理论认为，制度变迁的不同时期为两种类型，即制度存续的“正常时期”和制度断裂的“关键性节点时期”。在正常时期，制度并非一成不变但相对稳定，制度的内部和外部都保持着相对平衡，表现为路径依赖并不断自我强化;在关键性节点时期，已有制度因为各种因素的冲突、博弈而可能急剧变化，随着新平衡的建立而逐步形成新的制度。从宏观层面来看，重点建设政策仍处于不断自我强化的“正常时期”。虽然各阶段政策工具选择的逻辑取向有所不同，但始终遵循选择少数高校重点支持、率先突破的基本理念，并在实际政策执行中不断巩固和强化。“双一流”建设作为新时代高等教育重点建设的新形式，内外部均保持着相对平衡，且有进一步强化的趋势，因此新时代高等教育重点建设仍将是一个长期过程。
(一)从内部来看
经过几十年重点建设，我国高等教育快速发展，一批高校成为我国培养高层次创新人才的支柱力量，整体水平明显提升。以学术论文发表情况为例，“211工程”建设之初的1995年，全国高校发表的被SCI收录的论文仅有10 832篇，而美国仅哈佛大学和麻省理工学院同期发表的被SCI收录的论文就为11 750篇[5]10。而过去11年间，我国“高被引论文”共发表29 037篇，仅次于美国，居全球第二位。到2018年底，我国高校已有近千个学科进入ESI前1%。
但同时也要看到，尽管我国高等教育取得了长足的进步，但仍表现出拔尖创新人才培养不足、原创性颠覆性科研成果少、成果转化效率不高、对高层次人才的吸引力有待进一步提升等问题。随着科教兴国战略、创新型国家建设的进一步实施，迫切需要中国高等教育整体水平的提升。建设一流大学需要持续开展培养和吸引高层次人才、充实和提升师资队伍、改善教学科研条件、推动管理体制改革、维护校园环境安全和谐稳定等工作，这些均需要大量的资金投入。我国高校以公办为主，政府是高校的举办者，财政拨款是大部分高校办学经费的主要来源。但我国财政对教育的经常性拨款极为有限，只是近几年才达到GDP的4%，而且大部分要用于保障教育公平的基础教育投资。要在资金极为有限的情况下，在一个不太长的时间内建成一流大学，“重点建设”仍是必然选择。
(二)从外部来看
高等教育重点建设不仅作为中国等发展中国家追赶发达国家的教育政策，部分发达国家政府也选择施行类似政策以应对国际竞争。全球范围内的高等教育重点建设普遍发生在教育行政体制为集权制的国家，都是由国家财政集中重点投入资源，迅速推动若干现存高校快速提升办学水平，达到世界一流大学水准的政策行为。
从世界范围内留学生的流动来看，英语系国家利用通用语种的优势，吸引大量国际学生。2015年，美国、英国、澳大利亚和加拿大四国接受的国际学生占OECD区域的60%，发达国家将吸引国际学生作为汇聚国际精英人才、获取长期经济收益的重要工具。优质高等教育吸引着优秀的国际学生，优秀的国际学生又对高校形成多元文化、扩大国际影响力起到促进作用，导致优秀人才愈发向西方发达国家集中。主要发达国家和地区对吸引国际学生不遗余力。2014年欧盟整合推出了“伊拉斯谟+”计划，提供丰厚的奖学金和访问学者名额，吸引各国优秀教师和优秀学生到欧洲学习。在世界范围高等教育竞争态势愈演愈烈的环境下，重点建设政策必然得到进一步巩固和加强。
四、对新时代高等教育重点建设政策的展望
我国高等教育目前正在从大众化阶段向普及化阶段快速跨越，2018年高等教育毛入学率已经达到48.1%，全国普通高校数量已经达到2 663所，其中本科院校达到1 245所。随着政府越来越多地赋予高校办学自主权，高校办学条件和办学水平普遍提高，人民对享受更加优质高等教育的期盼越来越热切，国家战略、地方和行业发展对拔尖创新人才的需求越来越迫切，不同利益主体之间的诉求交织混杂，高等教育重点建设的政策工具选择在未来面临极大挑战。
(一)如何兼顾中国特色和世界一流
“双一流”建设提出以“中国特色、世界一流”为核心，首要的是中国特色，目标是世界一流，最终还要回归到为中国作出贡献，走出中国特色的一流大学和一流学科建设之路。但是，在实际建设中如何既突出中国特色，又兼顾国际可比，却经常成为两难选择。坚持中国特色毋庸置疑，但如果特色变成了“免战牌”，过度强调中国特色而忽视国际竞争，则无异于固步自封。世界一流符合各方期待，但是过度强调国际可比则容易倒向“重科研、轻育人”而脱离立德树人的根本任务，背离办学正确政治方向。中国特色和世界一流是一对矛盾统一体，在现阶段鼓励高校差异化发展的背景下，每所高校面对的具体情况更是复杂多样，如何处理好中国特色和国际可比的关系，在服务国家重大战略和经济社会发展中达到世界一流水平，真正建成中国特色的世界一流大学和一流学科，是每所建设高校都需要深入思考的问题。在政策工具使用方面，对政府制定评价标准、树立正确导向则是巨大考验。
(二)如何促进高校深化改革
“211工程”“985工程”将机制体制创新作为建设任务，但实际上大量的资源和精力主要还是投入在条件建设上。“双一流”建设把加强和改进党对高校的领导、完善内部治理结构、实现关键环节突破、构建社会参与机制、推进国际交流合作作为5项改革任务，继续推动建设高校加快改革步伐。高校机制体制改革涉及人才培养模式、人事制度改革、科研体制机制、资源募集机制等各个方面，每一项改革都难度巨大且彼此交织。近年来，高校办学自主权逐步扩大，如何利用好手中的每一项权力，在推动改革的同时，处理和平衡好高校内部各利益主体的关系和权利，激发学科和教师活力，为科学研究和人才培养营造更加宽松的环境，是摆在高校管理者面前的重要课题。同时，政府自身的改革也亟待深化，简政放权的同时，如何有效利用好引导、指导、督导工具，还需要系统设计，不能对权力一放了之。
(三)如何分类支持、引导和评价高校
从办学定位来看，建设高校可以大致分为四类：第一类高校以世界一流大学为目标，综合性强，整体和多个学科的教学和科研水平接近或达到世界一流水平，培养的拔尖创新人才在诸多领域承担领军角色，具备参与国际竞争的实力;第二类高校在某个或某几个学科具有较大优势，科学研究服务产业和文化需求导向明显，成果转化成效突出，在解决关键技术领域或社会重大问题以及培养专门人才方面发挥重要作用;第三类高校学科相对单一，行业特色鲜明，在国内处于绝对领先地位，培养的创新型人才多为相关行业领域的骨干力量;第四类高校综合性较强，学科设置和科学研究服务地方需求导向明显，培养的学生多数成为服务地方经济社会发展的骨干力量。不同类型的高校定位不同、特色不同、地域不同，肩负的使命也不尽相同，如何科学合理地开展分类支持、引导和评价，鼓励不同高校特色发展、差异化发展，还需要深入研究，不能用少量简单的量化标准衡量。
(四)如何打破身份固化
高等教育重点建设政策作为一项非均衡发展策略，在公平与效率之间更偏向于效率，可以概括为“效率优先，兼顾公平”。但是以往重点建设中事实上产生的身份固化，使少数高校对政策产生依赖，改革进取的动力不足，高校发展和改革的速度长期处于较低水平;同时身份固化造成了新的不公平，令具有较强实力而未曾入选重点建设范围的高校积极性受到较大打击，影响了效率的发挥。“双一流”建设提出打破身份固化，建立建设高校及建设学科有进有出的动态调整机制，但如何真正实现这一机制还有待实践检验。特别是对于已经进入建设范围的高校，是否调整对其利益和声誉的影响巨大。因此，在具体的操作办法上还需审慎安排。
(五)如何发挥重点建设高校的带动作用
在重点高校建设阶段，国家提出重点高校的任务就是要为高等教育培养师资，这些师资无疑是要充实到其他高校的，同时重点高校也为其他高校树立了榜样，并要给予其他学校帮助，带动作用明确。“211工程”包含的高等教育公共服务体系建设中，中国教育科研和计算机网和中国高等教育文献保障体系本身就是为整个高等教育战线提供服务，高等学校仪器设备和优质资源共享系统的目的则是向其他高校辐射资源和条件，带动作用也非常明显。“985工程”和“双一流”建设目前从政策文本本身并没有相关内容，“双一流”建设主要通过对口支援和组建学科联盟在一定范围内发挥带动作用。随着重点建设的持续加强、建设成效的不断显现和新时代国家整体发展新需求的日益迫切，如何在进行重点建设的同时，快速带动我国高等教育整体水平提高是教育主管部门需要考虑的重要问题。
作者
德吉夫，北京航空航天大学高等教育研究院博士研究生，北京100191
包艳华，通讯作者，北京航空航天大学高等教育研究院副教授，北京100191
原文刊载于《中国高教研究》2019年第11期第21-26页