1995年6月，美国时任总统比尔·克林顿（Bill Clinton），在纪念富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）总统逝世50周年活动上发表演讲，回顾了罗斯福漫长而光辉的总统生涯。

引人注意的是，在论及罗斯福留给后世的“影响最深远的遗产”时，克林顿谈到的既非罗斯福的“新政”，甚至也不是他在“二战”中的英明领导，而是他于1944年签署通过的《退伍军人权利法案》（以下简称《法案》）。

富兰克林·罗斯福（1882—1945）

第32任美国总统，连续四届任美国总统，是美国历史上唯一连任超过两届的总统。在他的领导下，美国顺利度过了经济大萧条，并赢得了“二战”的胜利。

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克林顿称，该法案，“给了一代代老兵接受教育的机会，让他们能够建立起稳定的家庭和幸福生活，从而建设了美国有史以来最强大的经济，彻底改变了国家的面貌”。

实际上，不仅是克林顿，美国各界人士历来都对该法案赞誉有加，就连那些强烈反对高福利政策的保守派人士也是如此。

例如管理学家彼得·德拉克（Peter Drucker），就将该法案视为“20世纪最重要的事件”，认为政府资助老兵教育的政策，“促成了美国向知识社会的转型”。

不过，需要指出的是，尽管人们后来对《法案》的功绩大书特书，但在它签署之时，实际上就连起草者都没能完全预见到其影响。尤其是，当时法案中被认为是次要的、涉及教育的部分，到头来却被证明是最重要的。

在搞清楚这是为什么以前，我们有必要先回顾一下《法案》的历史背景。

无论今天人们赋予《法案》多么崇高的意义，它当初制定时的首要目的其实就是“维稳”。

1941年12月7日，法西斯日本对美国太平洋的珍珠港海军基地发动突然袭击，太平洋战争爆发。在此之前，美国就已经实行了义务兵役制，而在被迫卷入“二战”后，从军人数最终增加到了1600多万。

“二战”时的美国征兵海报

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这个数字意味着，对于刚从30年代大萧条的阴影中走出来的美国人来说，15岁以上的男性公民有三分之一，将在可预见的未来成为退伍老兵。所以，要在战后安置如此巨大的一个群体回归平民社会，无疑是个极为棘手的问题。

从政府到社会，人们普遍担心届时的大规模军人复员会导致失业率激增，如果处理不当，甚至还会引发社会动荡，而这是的确发生过的。

1929年经济大萧条席卷美国后，美国参加过“一战”的退伍军人大批失业，然而1924年美国《世界大战调整补偿法案》授予退伍军人的补助金要等到1945年才能兑现。

1932年初，大批失业人群开始在首都华盛顿集结，其中就包括17000名急着向政府要钱的老兵，他们讽刺地挪用了“一战”时“美国远征军”的名字，自称“补助金远征”（Bonus March）。这些人甚至带着家眷，就住在临时搭建起来的棚屋里。

“奖金远征军”与警察发生冲突

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然而，他们的诉求却未得到满足。

同年6月，参议院否决了提前发放补助金的议案，华盛顿的局势立刻剑拔弩张。时任美国总检察长毫不手软，下令警方驱离游行的退伍军人，导致两名老兵被警察射杀。

此后不久，当时的美国总统胡佛（Herbert Hoover）又命令军队清除退伍军人营地。麦克阿瑟（Douglas MacArthur）、艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）和巴顿（George Patton），这些后来在“二战”中叱咤风云的人物，都参与了这次清退。最终，参加“补助金远征”的退伍军人及其妻小被驱离，他们的营地被烧毁。

“远征军”搭建的棚屋遭到军队的焚毁

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此次事件虽然平息了，却暴露出了当时美国政府在保障退伍军人权益问题上的缺陷，也被认为是导致胡佛竞选连任失利的重要原因之一。

而正因为有了前车之鉴，罗斯福很早便开始未雨绸缪地考虑战后退伍军人安置问题了。

1942年，太平洋战争爆发后没多久，国家资源规划委员会（NRPB）向罗斯福递交了一份有关战后规划的报告，其中就涉及了退役军人问题。同时，罗斯福也很快便在陆海军部下面，成立了一个“战后人力资源会”（PMC），与NRPB一起分头研究战后老兵安置问题。

弗雷德里克·德拉诺（Frederic Delano）

国家资源规划委员会会长，他也是罗斯福的舅父。

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可以说，在推行福利政策这方面，罗斯福政府颇有经验。

在经济大萧条时期，罗斯福正是靠推行增加政府干预、高福利的“新政”使美国度过危机的。

虽然很多政策在“新政”后便不再实行，但一些“新政”时成立的政府机构却留存了下来，比如说旨在调节房屋抵押市场的联邦住房管理局（FHA）。而FHA的抵押担保体系，以及它的规则和指导方针都将为后来《法案》中涉及老兵住房的部分提供模板。

尽管“新政”一定程度上为后来的《法案》铺了路，而要妥善安置退伍军人也是各派各界的共识，但福利政策的范围和内容，却仍是争论的焦点。

罗斯福“新政”，指1933年罗斯福就任美国总统后所实行的一系列经济政策，其核心是三个R：救济（Relief）、复兴（Recovery）和改革（Reform），因此有时亦称三R新政。新政于1933年-1938年实行，1933-1934年为“第一次新政”，1935-1938年为“第二次新政”。

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政治环境的变化更是加剧了问题的复杂性。 一向反对“新政”的共和党，在1938年的中期选举中大获全胜，同时，民主党内来自南方各州的议员也开始和共和党结成联盟，他们组成了国会中的大多数。

这些后来被贴上“保守主义”标签的政客，十分警惕政府的福利政策会加强政府的控制，担心这会侵害美国最神圣的价值——自由。他们势必会像阻挠“新政”一样，抵制新的福利政策。

实际上，由NRPB推出的一项旨在战后全面推行福利社会的大胆主张，就已经遭到了国会的否决。

不过，罗斯福毕竟是一位伟大的政治家，他明白解决退伍军人安置问题，以及与之相连的、更广泛的社会福利问题，将对战后的美国经济产生重大影响，因而决心将这项事业推动下去。

1944年初，罗斯福连续发表重要演说，为战后美国要走的道路指明了方向。

他在演说中指出，美国的宪法修正案提出的“权利法案”保障了人们的政治权利，但是“真正的个人自由在没有经济安全和独立的情况下是不存在的”。所以，美国需要一个新的“权利法案”，以保障人们的经济权利。

罗斯福总统1944年在国情咨文中提出的“第二权利法案”。第二权利法案虽未进入到美国宪法文本中，其本身蕴含的权利话语却改变了美国以后的宪法实践。

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尽管罗斯福关心的明显是更为宏观的问题，但他关于“经济权利”的阐述，的确鼓舞并启发了那些呼吁为老兵提供福利政策的人士。也正是在这个时候，《退伍军人权利法案》开始在国会逐渐成形。

总的来说，罗斯福总统为《退伍军人权利法案》的诞生开了一个好头，然而，从一个模糊的概念到政策落地，也有赖于各方的努力。

在下一节中，我们将讲到美国退伍军人协会以及自由派人士对《法案》做出的巨大贡献，以及《法案》所带来的出乎人意料的影响。

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