伴随着国际政治经济格局的深刻变化，“十四五”期间我国经济本土化、区域化趋势将更加凸显。党的十九届五中全会提出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是党和国家针对国内外局势转变作出的重要判断。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，“十四五”期间，我国将深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系；优化区域高等教育资源布局，推进中西部地区高等教育振兴。在这个大背景下，高校服务国家战略需求和区域经济协同发展需求的地位和作用将进一步凸显，这对我国高等教育集群发展带来了新的机遇与挑战。
一、我国高等教育集群发展
的态势与特点
01
国家战略部署推动区域协同发展
新中国成立以来，我国政府高度重视实施区域发展战略。有学者以改革开放为分界线，划分区域发展战略的不同阶段，将改革开放前的高等教育区域发展阶段界定为“均衡发展”或“向内地倾斜”阶段；改革开放后到21世纪初界定为“向东部沿海倾斜”或“非均衡发展”阶段；进入21世纪以来，尤其是党的十八大以来界定为“协调发展”阶段。［1］
在不同的历史时期，我国高等教育区域发展战略的重点有所不同。改革开放前，我国区域经济发展战略沿着“工业西渐”的道路前行，将重要的工业设施布局在内陆地区［2］，高等教育发展主要是配合国家“一五计划”进行，依据苏联模式进行院系调整，高等教育空间布局服务于经济建设的需要，具有明显的计划性特征，区域之间的空间差异性问题不突出，整体上处于相对均衡状态［3］。改革开放后，根据“沿海和内地两个大局”的区域发展主导思想，强调发挥东部沿海地区的经济、技术、人才、资本和区位优势，率先实现东部地区的发展。中心城市办大学成为我国高校空间布局再生产的重要形式，在中央与地方、政府与市场多重力量交互作用下，高校与产业集群及城市的互动显著增强，区域之间的空间差异性问题凸显。［4］
20世纪90年代初，我国政府在关注经济社会发展效率的同时，开始关注区域公平的发展导向，尤其是21世纪以来逐步形成了区域协调发展战略体系，包括西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展战略，同时对老少边穷地区进行重点支援。［5］党的十八大以来，党中央高度重视实施区域战略部署、统筹推进，逐步形成了京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等区域的战略规划，致力于推动形成东西南北联动发展新格局。京津冀、长三角和珠三角地区协同发展起步较早，如1982年公布的《北京市城市建设总体规划方案》中就提出了“首都圈”的概念。2015年，《京津冀协同发展规划纲要》出台，明确了京津冀协同发展的功能定位，为京津冀协同发展战略的制定和实施提供了总体纲领，迄今为止已形成北京城市副中心和雄安新区“一核两翼”的空间格局。推动成渝地区双城经济圈和在珠三角基础上形成的粤港澳大湾区建设是党的十八大以来我国在新发展格局下的重要战略部署，前者以2020年国务院印发的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》为标志，后者以2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台为重要政策节点。国家区域发展战略部署对区域高等教育服务国家战略和促进区域经济协调发展提出了新要求。2020年9月，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上指出，要立足服务国家区域发展战略，优化区域教育资源配置，加快形成点线面结合、东中西呼应的教育发展空间格局，提升教育服务区域发展战略水平。这为新发展格局下我国高等教育集群发展指明了方向。
02
区域高等教育资源集聚优势明显
新中国成立以来，我国高等教育在区域布局范围内逐渐呈现集群分布的发展态势，东高西低呈阶梯状分布，以区域文化为内核呈现区域聚合状态，大学集群与城市集群发展密切伴生。［6］这种集群分布的特点是我国高等教育发挥功能集聚-溢出效应，促进区域经济社会发展的重要基础。
吴岩等人根据集群发展动力机制将大学集群划分为国防政策驱动、市场经济驱动、区域文化驱动、人口密度驱动四种类型：国防政策驱动的大学集群是指在20世纪50年代到70年代的“大三线建设”中，因建设国防工程的需要形成的川渝、武汉、长沙、西安等大学集群；市场经济驱动的大学集群是指改革开放后，随着东部沿海经济发展形成的珠三角、长三角等大学集群；区域文化驱动的大学集群是指由黄河文化带、长江文化带、运河文化带，以及沿海文化带形成的大学集群，如北京、上海、南京等大学集群；人口密度驱动的大学集群，是指山东、河南、川渝等人口集中的地域产生的大学集群。［7］
从结构-功能分析的角度来看，不同地区发挥不同的功能，同一区域内的高等教育子系统与经济社会发展子系统相互协调、相互促进。因高校高度集中而形成知识密集型特色区域，这些区域的技术、创新和资本影响将会带动周边区域快速发展，这种结构的集聚以及功能的溢出将成为新的经济增长的重要模式。［8］
从国际范围来看，高等教育集群具有明显的集聚-溢出效应，如美国高等教育区域发展与区域产业紧密对接，围绕着洛杉矶地区的文化创意产业、伊利诺伊地区的农业科技产业、西雅图地区的制造业、纽约地区的金融业形成了特色鲜明的高等教育集群。
从全国范围来看，我国京津冀、长三角、粤港澳大湾区、川渝陕（以成渝地区为核心）四个区域高等教育集群的资源集聚具有明显的优势。为使数据比对的范围一致，本研究采集的四个区域数据覆盖全省域，即京津冀区域包括北京市、天津市、河北省，长三角区域包括上海市、江苏省、安徽省、浙江省，粤港澳大湾区包括广东省、香港特别行政区、澳门特别行政区，川渝陕区域包括四川省、重庆市、陕西省。按此统计，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、川渝陕四个区域拥有全国44.72%的普通高校，77.37%的“双一流”建设高校。其中，四个区域内的普通高校数占全国高校总数的比例依次为长三角区域17.08%、川渝陕区域10.64%、京津冀区域10.08%、粤港澳大湾区7.17%；“双一流”建设高校数占全国高校总数的比例依次为京津冀区域29.20%、长三角区域25.55%、川渝陕区域13.14%、粤港澳大湾区9.49%。京津冀区域的“双一流”建设高校数最多，长三角区域的普通高校数在四个区域中位居榜首，川渝陕区域的普通高校数仅次于长三角区域。根据2020年泰晤士高等教育（THE）世界大学排名［9］，粤港澳大湾区有8所高校位列排名的前500名。总之，仅从高校分布来看，四个区域体现出明显的高等教育资源集聚优势。
03
高等教育区域协同模式不断拓展
从国际视角来看，高等教育区域协同发展以欧洲的博洛尼亚进程最为典型。欧洲国家从1999年启动博洛尼亚进程，截至2019年，签约国已达48个。该进程旨在构建欧洲高等教育区一体化制度框架，包括欧洲高等教育质量保障体系、欧洲高等教育区学位资格框架、终身学习资格框架、欧洲学分积累与转换系统、文凭补充说明等。签约国在该制度框架下进行欧洲区域范围内的高等教育合作与交流，其中，欧洲学分积累与转换系统是博洛尼亚进程中实施最为成功的改革举措，几乎所有的签约国都实施了学分积累与转换系统或构建了可以比较的学分制，这是呼应终身教育体系框架内学习者更高级别学位诉求的关键。我国“一带一路”倡议的实施亦具有超越国家层面的区域合作模式的特征。
经过改革开放四十多年来的不断探索，我国高等教育集群发展模式逐步形成包括高教园区、高校联盟、校际教学选修课、联合培养、师生流动、学分互认在内的多种模式。如《京津冀教育协同发展行动计划（2018-2020年）》明确提出，深化京津冀高校联盟建设，探索培养方案互通，开展课程互选、学分互认、教师互聘、学生交流和短期访学，鼓励京津冀高校开展协同创新攻关与成果转化应用，推动高校创新支撑服务城市空间布局和产业集群发展。长三角区域高等教育集群合作已从最初的学生事务交流发展到全面协作同盟关系，区域内研究型本科高校、应用型本科高校、工程与医学本科高校、高职高专院校之间已基本建立相对健全的分层分类横向合作共享机制，初步形成以政策目标为导向、同类同级高校主动参与的区域高等教育集群发展态势。川渝陕地区成立了高校联盟，签署了系列合作协议，计划在高端智库创建、产教深度融合、学科专业优化、人才培养共享、科学研究合作、基础教育引领等方面开展合作与交流。粤港澳大湾区已初步形成“研究型大学——应用型大学——高职院校”的高等教育集群架构。
综上所述，相较于欧洲高等教育区的制度设计与实施而言，我国高等教育集群范围内的区域协同发展主要侧重于建立高校联盟以及推进师生教学层面的校际交流，近年来正逐步向合作研究、产教融合、研究生联合培养等层面深入拓展。
二、我国高等教育集群发展的
制约因素
在新的发展格局下，我国高等教育集群发展面临教育资源分布、发展动力、制度壁垒、文化差异等因素的制约。
01
条件制约：集群资源配置分布不均衡
高等教育集群发展的目标是优化区域高等教育资源配置，促进优质高等教育资源融通共享，发挥高等教育集群的集聚效应。第一，从集群内部的比较来看，四大高等教育集群的资源基本集中在中心城市，省际经济发展水平和教育资源分布差异较大。如京津冀区域的教育资源集聚在北京和天津两个核心城市；长三角区域的上海市在多项关键指标上居于领先地位；川渝陕三地的高等教育资源集中在省会城市，地级城市高校经费匮乏，支持力度有待加强；2019年，在粤港澳大湾区的广东9市(包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆)中，广州、深圳、佛山3个城市的地区GDP总量突破1万亿人民币［10］，珠江东岸城市发展水平普遍高于珠江西岸城市。第二，从集群之间的比较来看，四大高等教育集群发展并不平衡。比如京津冀的区域合作虽然起步较早，但是实质性的合作推进相对缓慢，尤其是近年来京津冀区域高等教育资源增速整体呈放缓迹象，而珠三角区域拓展到粤港澳大湾区之后，借助政策优势，无论在高等教育集群发展的定位还是区域合作的层次与水平上，将凸显其区位优势，很可能会在某些指标上超越京津冀区域。第三，从国际高等教育集群发展趋势来看，我国高等教育集群发展还存在较大的差距。以粤港澳大湾区为例，与纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区相比，粤港澳大湾区高校数量不充足，国际化水平仍有待提高。［11］省际经济社会发展的差距以及教育资源分布的差异成为高等教育集群发展条件的制约因素。
02
机制制约：集群发展内生动力不足
国内外高等教育集群的形成有多重动力机制，如陈先哲构建了技术、地域和组织的多重逻辑与互动机制，解释美国旧金山湾区高等教育集群的崛起［12］；吴岩等人提出京津冀、珠三角等地区的高等教育集群可分别采取科教驱动和经济驱动的发展模式［13］。欧洲高等教育区域整合的进程主要是出于欧洲政治经济一体化的要求，旨在打破多元化的教育体制对统一劳动力市场造成的壁垒，而欧洲文化的同一性和多样性也为欧洲区域内的高等教育合作与交流奠定了基础。
目前，我国形成的四大高等教育集群首先源于地缘与文化上的相似性，但同时，高等教育集群发展的主要动力来自国家的政策驱动，而非经济产业发展的内生动力诉求。因此，目前集群内部高等教育合作与交流主要围绕合作政策进行，而高等教育与区域经济社会发展的互动性还很不够。其次，从合作的层次来讲，目前高等教育集群内的高校合作主要局限于同类型、同级别的高校之间，而区域内不同类型的高校，比如研究型本科高校、技术应用型本科高校以及高职高专院校之间还缺乏合作的主动性以及实质性合作模式。20世纪末以来，为了满足高等教育规模扩展带来的办学空间不足等问题，我国建立了大量的高教园区，促进了高等教育资源的优化配置，有的地方政府在设计高教园区时还专门考虑了图书馆、体育馆和后勤设施等资源的共享，但在高教园区建设推进过程中高校跨园区合作的需求相对较弱，对区域高等教育集群发展贡献度不高，未能很好实现推动地区科技进步与产业升级的目标，出现“集而不群”的发展状况。
03
制度制约：集群发展合作分歧较大
首先，教育体制的制约。欧洲经济政治一体化发展对统一劳动力市场的需求与各国多样化教育体制的冲突，是欧洲推进博洛尼亚进程的主要原因。因此，欧洲高校在构建欧洲区域层面的学位资格框架、终身教育体系框架、高等教育质量标准、学分体系时，致力于实现各国高校学习结果的实质等效与互认。这种制度壁垒在我国推进粤港澳大湾区高等教育集群发展的过程中也会不同程度地存在。一方面，粤港澳大湾区虽有《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》、《内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排》货物贸易协议，但高水平大学深度协作的制度条件主要还停留在以政府协议为主的政策导向型机制上，缺乏立法先行的法治推行型合作方式；另一方面，粤港澳大湾区缺乏共同认可的高等教育资历框架，各级各类学校定位不同、标准不一，导致基础教育、职业教育、高等教育等各级各类教育之间的沟通衔接缺乏共同参照的依据，难以实现等值互认。
其次，行政管理权限的冲突。对京津冀、长三角、川渝陕区域的高等教育集群来说，省际合作存在不同行政区划管辖权限壁垒和利益诉求差异，为区域内高等教育的合作与交流带来障碍。受高校隶属关系和行政区划的限制，集群内不同地区具有各自不同的利益诉求，是否能够建立基于各方利益上的合作共享机制，引导高水平大学为区域发展贡献