文 | 上海社会科学院新闻研究所副所长、副研究员；上海社会科学院“网络空间国际治理”创新团队首席专家 戴丽娜

2013 年，美国中央情报局前雇员、国家安全局外包技术员爱德华·斯诺登（Edward Snowden）向媒体曝光了美国国家安全局对全球实施大规模、系统性网络监控的丑行，主要包括“棱镜计划”（PRISM）、“上游”（Upstream）收集计划、“XKEYSCORE计划”等项目。世界舆论为之哗然，并引发了各国对网络安全、网络主权、全球网络治理体系改革等问题的深刻反思。此后，网络空间治理国际格局日渐突显。“斯诺登事件”也因此成为全球网络治理进程中重要的分水岭。在“斯诺登事件”十周年之际，对十年来网络空间国际治理体系和格局演进情况进行回顾、梳理与总结，可谓正当其时。

一、全球网络空间治理格局的国际化演进

“斯诺登事件”爆发后，主权国家政府对互联网及其治理的认知发生了重大转变，主要表现在两个方面。一是对网络安全及其重要性认知发生了转变。“斯诺登事件”使先前被视为潜在安全风险存在的安全问题转变为现实的安全威胁，网络安全问题也因此迅速成为各国政府关注的焦点，进而被上升到关乎国家安全的高度。二是对全球网络治理体系改革必要性认知发生根本转变。“斯诺登事件”使此前美国作为互联网治理“良性霸权”存在的合理性彻底丧失。各国对美国政府及其数字科技巨头失去信任，并坚定了推进互联网治理改革进程的决心。

“斯诺登事件”爆发之际正值全球互联网应用和移动互联网进入发展快车道之时，此后，“虚拟空间”与“现实空间”加速且深度融合，网络空间规制取代互联网基础资源分配成为新的治理焦点。加之，前述认知变化促使全球网络治理体系在过去 10 年间发生了系列涟漪反应，其中，政府行为体及政府间国际组织在治理体系中迅速崛起。因而，“斯诺登事件”后，全球网络治理体系演进呈现出两个极为显著的特征，即“空间化”和“国际化”。其中，“国际化”的演变态势主要表现在四个方面。

第一，治理主体的变化。政府行为体在网络空间治理过程中强势崛起。受美国推崇的网络自由主义思潮影响，政府作为网络治理主体的合法性曾长期受到质疑和排斥。“斯诺登事件”所披露的美国对全球开展的不分敌友无差别网络监控，使各国政府产生了网络安全与国家安全恐慌，并由此加速了各自制定网络战略与网络法规的步伐。以美国重要盟友欧盟为例，“斯诺登事件”揭露了美国监控欧盟理事会总部、驻美国代表处办公室以及欧洲政要的细节，震惊欧洲政界。由此，欧盟与美国出现了信任危机。德法两国领导人在次年达成了加强欧盟网络独立性的重要共识，并提出扶植本土互联网企业和数据本地留存等建议。随后，从欧盟法院裁定存续了 15 年的欧美《安全港协议》（Safe Harbor Scheme）无效，到欧盟推出引领全球个人数据保护立法浪潮的《通用数据保护条例》（GDPR），再到欧盟颁布《数字单一市场战略》（Digital Single Market Strategy），“斯诺登事件”后，欧盟实现了从被动参与网络空间治理到积极主动作为的重要转变。转变的力度之大、范围之广、影响之远，使欧盟因此成为全球政府行为体参与网络空间国际治理的典型代表和重要引领者。此外，近十年，中国、俄罗斯、巴西、印度、英国、法国、德国等国家也逐渐成长为网络空间国际治理中具有国际影响力的重要参与者。

第二，治理议题的变化。十年来，关于国家间合作与竞争议题明显增多。由于“斯诺登事件”严重破坏了网络治理中国家间的信任，尤其是对主导既有治理体系的美国政府及其企业的信任。因而，在国际层面，政府行为体的崛起使议题由超国家的“全球”层面转向了以主权国家为单位的“国际”层面。一方面，互联网互联互通的本质特征要求各国政府在治理活动中需要开展国际合作，由此产生的相关议题包括打击网络犯罪、跨境数据协调、ICT 产业供应链布局、网络空间稳定、网络空间命运共同体等。另一方面，国家安全、国家利益、国家战略等国家意识的觉醒，使网络空间竞争性议题数量呈增长态势，产生了网络战、网络认知对抗、技术联盟、出口管制、安全审查等议题。

第三，治理结构的变化。政府间国际组织积极将与网络空间治理相关的议题纳入议程。“斯诺登事件”不仅使美国作为网络空间治理“良性霸权”的认同失去合法性根基，同时，各国也深刻认识到“多利益相关方”治理路径所掩盖的网络霸权本质，因而普遍主张建立网络空间治理新秩序。在此背景下，政府间国际组织在网络治理体系中的影响力快速增强。首先，在联合国框架下推进网络空间国际治理获得了