作者：北京工商大学经济学院杨建海、曹艳

贫困是全球性的问题和挑战，减贫是世界各国共同努力的目标，人类社会针对贫困的努力从未停止过。中国作为世界上最大的发展中国家，由于历史的原因，贫困问题尤为严重。自新中国成立以来，尤其是改革开发之后，历届政府对贫困工作始终高度重视，在经历救济式减贫、开发式扶贫和精准脱贫等阶段后，2015年我国成为第一个实现联合国千年发展目标中“减贫目标”的发展中国家。更为重要的是党的十九大报告指出，要在2020年实现现行贫困标准下农村贫困人口的全部脱贫。根据《2019年国民经济和社会发展统计公报》，年末农村贫困人口551万人，贫困发生率0.6%，实现既定的脱贫攻坚目标指日可待。新中国成立以来的减贫历程告诉我们，这么大规模、长时段的持续性减贫世所罕见。因此，有必要回顾其历程、总结其经验、前瞻其未来。

一、新中国减贫脱贫的历程回顾

中国扶贫开发的起点问题，学界观点各不相同，差异之处是起始于改革开放，还是新中国建立之初。多数学者将起点定位于改革开放的1978年，大致以国家不同时期的扶贫开发战略为依据进行划分[1-3]，比如1978—1986年的体制改革推动扶贫阶段，1986—1993 年的大规模开发式扶贫阶段，1994—2000 年的扶贫攻坚阶段，2001—2010 年的综合扶贫开发阶段，以及党的十八大以来的精准扶贫阶段。当然，基于对扶贫开发认识的不同，也有学者认为新中国建立伊始就开始了减贫防贫工作，只不过在形式上不同于后来的大规模扶贫开发和精准扶贫。范小建认为土地改革、公社化运动等有效地消除了极端贫困，建立的基本社会保障、医疗体系为极端贫困人口提供了基本生存保障。[4]刘娟、朱小玲等将 1949—1978年划定为单独扶贫历程，主要原因是当时在全国已经开展了小规模的救济式扶贫。[5-6]杨宜勇和吴雪则直接将中国扶贫分为计划时期经济扶贫和社会主义市场经济扶贫两大时期。[7]基于此，不论扶贫起点和阶段的划分如何众说纷纭，基本特征都是在国家的主导下，通过物质补贴、经济发展等方式，满足贫困群体的生活需要。笔者认为，起点时间在认识上的不同，可能源于对防贫工作的界定。如果把防贫工作界定为以开发式、造血式为主的“扶贫”或“扶贫开发”，起点当然是改革开放以后；如果将防贫工作概括为以救助式、输血式为主的“减贫”“脱贫”，这个起点则界定为新中国成立伊始。

（一）改革开放前的救济减贫阶段（1949-1978）

新中国成立之后的减贫工作始于农村社会和经济体制的变革，政府致力于通过社会资源的再分配，包括土地改革、公社化运动等手段来缩小贫富差距和阻断收入的两极分化，再加上改善基础教育和建立农村合作医疗制度，有效消除了极端贫困。但是，由于贫困人口庞大，国家财力紧张，当时的农村地区普遍存在生存性贫困问题，针对此特征，这一时期的减贫战略选取的是小规模救济式扶贫，即依托自上而下的民政救济系统，对边远落后地区、因灾致贫人口和战争伤残人口实施生活救济。[6] 据统计，1950-1954年间各级政府发放的救灾救济费将近10亿元，1955-1978年间则达到了22亿元。[8]这些救灾、救济款项主要是临时生存需要，但也使绝大多数贫困户得到了基本生活保障。与此同时，根据毛泽东在1959年2月提出的“扶持穷社、穷队”的建议，国家也开始扶持帮助农村贫困地区和贫困人口发展生产，改变贫困面貌。比如在当年的经济建设中增加10亿元投资，主要无偿分配给生产资金特殊困难又无偿还贷款能力的生产队和人民公社，用于社队集体添置购买生产资料、生产设备等，1959-1978年中央用于这方面的扶贫资金高达125亿元。[9]

（二）以体制改革推动农村扶贫开发阶段（1978-1985）

由于计划经济体制的弊端和农业经济政策的失误，到计划经济末期，中国农村贫困问题已经十分严重。在1978 年, 以农民人均纯收入100 元为贫困线, 我国农村贫困人口规模高达2.5亿人, 占全国人口总数的25.97%, 占世界贫困人口总数的1/4, 农村贫困发生率达到30.7%。[10] 因此，这一时期的扶贫开发战略是怎样通过农村改革以促进农村经济的增长。一方面是改革农村土地制度，推行家庭联产承包责任制；另一方面是改革农村生产、分配和购销价格制度以促进农村经济的增长。农村土地及农业政策体制改革的实施，大大提高了粮食产量和农村收入，也大幅度降低了农村贫困发生率和贫困人口数量。从1981年到1984年，按一天一美元的收入标准衡量的贫困发生率从49%下降到24%；按国家贫困线算，贫困人口的数量从1978 年的2.5亿下降到1985 年的1.25 亿。[11]

（三）针对性的扶贫开发阶段（1986-1993）

对于制度性改革无法解决的农村贫困问题，我国启动了“政府主导型”的开发式扶贫，进一步促进扶贫减贫工作的制度化、体系化。

为尽快改变贫困地区的面貌，1986年5月国务院成立了国务院贫困地区经济开发领导小组(现名为国务院扶贫开发领导小组)，实施区域型、开发式总体扶贫战略，共划分了十八个扎堆的贫困带以及一批国家级贫困县和省级贫困县，通过政府给予的政策、资金、技术等支持，利用贫困地区的自然资源，进行开发式建设，提高贫困地区自我发展、自我积累和自我脱贫能力。总结其特点：一是将贫困县作为扶贫开发的基本单位，更具针对性和精准性；二是政府对确定的贫困县给予专项资金支持，包括专项扶贫贷款、以工代赈项目和财政发展资金。其中，专项扶贫贷款是为了解决地区贫困人口而发放的一项贷款，覆盖部分农业和工业贷款项目；以工代赈项目是政府通过投资建设的工程为贫困地区劳动力提供就业机会一种扶持项目；财政发展资金用来支持贫困县的各项投资划拨的一项资金。

尽管这一时期扶贫开发的成效总体上并不理想，在个别年份甚至出现反弹，但从全国来看，1986 年到1993 年间，全国592个重点贫困县的农民人均纯收入从206 元提高到483.7元, 农村绝对贫困人口由1.25亿下降到8000万, 农村贫困发生率由14.8%进一步下降到8.7%。[12] 从数据来看，扶贫效果还是很可观。

（四）“八七扶贫攻坚计划”阶段（1994-2000）

从 1991 年起,农村贫困人口减少的速度明显减缓，1991 到1993 年平均每年只解决了 250 万人的温饱问题。[13] 总体看来，这一时期扶贫开发速度放缓，最主要的原因就是一部分中西部自然条件较差的地区，如西南大石山区、秦巴山区、西北黄土高原地区、以及青藏高寒山区等的农村贫困人口数量众多，为农村扶贫开发带来了困难。所以，亟需实施更加有针对性的扶贫攻坚战略解决特殊困难区域的贫困人口问题。

针对这一问题，1994 年召开了第一次全国扶贫开发工作会议并颁布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000 年）》，该计划的颁布标志着我国农村扶贫开发工作进入了战略攻坚时期。“八七扶贫攻坚计划”的目标是在七年内解决包括特殊困难区域人口的8000万农村贫困人口脱离贫困。主要措施包括：一是发布了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000 年)》，为农村扶贫开发工作做了明确的规划，从而开启了系统性、规范性和有明确目标的扶贫开发时代，具有重要的指导意义；二是重新确定国家贫困线标准。按照1992年的人均收入，高于700元的县退出贫困县，少于400元的县全部纳入，根据这个标准，八七扶贫攻坚期间的贫困县有592个；三是明确了“分级负责，以省为主”的首长负责制。具体操作上是“中央统筹、省负总责、县抓落实”的分级责任制；四是推进了多元参与式扶贫。1996年的扶贫工作会议，要求东部 13 省与西部 10个省、自治区对接，实施对口帮扶。同时启动了党政机关、企事业单位和社会团体的定点扶贫；五是重新安排了扶贫专项资金，加入了“新增财政扶贫资金”，并从中切割一块用于“少数民族发展资金”，加上原有的支援经济不发达地区的发展资金、“三西”农业建设专项补助资金和以工代赈建设资金等，形成了比较完整的财政专项资金投入体系。

这一时期，按照1984年的贫困标准，全国农村贫困人口从 8000万减少到 3209万，贫困发生率从 8.7%下降到 3.4%。[14] 在一系列专项扶贫措施和区域经济发展的带动效应下，农村绝对贫困问题有了很大的改观。

（五）综合扶贫开发阶段（2001-2010）

进入新世纪，尽管农村贫困人口规模大幅缩小，但是剩余贫困人口的一大特点是具有很强的分散性，不仅包括贫困县里的贫困村，一些非贫困县也有很多的贫困村。这种状况说明，延续针对贫困县的扶贫方式已经不再有效，必须寻找新的扶贫开发措施。

针对这种情况，国务院于2001年颁布了“中国农村扶贫开发纲要( 2001-2010 年) ”。“纲要”继续在瞄准西部地区的基础上，以贫困村而非贫困县作为重点扶贫开发单位。这一工作重点的调整，不仅可以覆盖到贫困县的贫困村，还可以照顾到非贫困县的贫困村。可见，这一时期的农村扶贫开发方式有了新的特色：第一，从扶贫工作的重点来看，由于这一时期农村贫困人口分散在各个贫困村而不是集中在所划好的重点贫困县，由此全国重新划定了14.8万个贫困村，将贫困扶持资金直接投入到贫困村，以提高扶贫资金的针对性；第二，从扶贫对象来看，确定低收入贫困标准线，将符合低收入贫困标准的农户纳入扶贫开发工作范围；第三，从扶贫任务来看，此次扶贫开发工作具有全面性，除了要解决贫困地区贫困人口的温饱和返贫等生存问题，还要促进贫困地区政治、经济、教育文化事业、环境等社会性事业的全面协同发展。

在这十多年间，由国家宏观惠农政策和专项扶贫政策的共同作用下，贫困地区经济全面发展，农村贫困人口由9422万人下降到2688万人，贫困发生率也从 10.2%降至 2.8%，[3]农村贫困人口的温饱问题基本解决。

（六）全面小康背景下精准扶贫阶段（2011-至今）

自2011年起，虽然贫困人口数量在整体上大幅减少，但剩余贫困人口的减贫难度却不断加大。剩余贫困人口的分散化、碎片化特征明显，而且