(二)综合行政执法改革之“深化”的意涵阐释

改革与深化改革之间是一种逻辑上的递进关系，深化综合行政执法改革是已有“综合行政执法改革”的“升级版”，旨在通过改革的进一步深化实现综合行政执法体系和执法能力的现代化。“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。”深化综合行政执法改革是对综合行政执法组织结构和管理体制的一次系统性、整体性、协同性重构。“深化”是“中国之治”重大命题之下综合行政执法改革的核心要义，只有通过“深化”引领综合行政执法改革，才能不断增强改革的内生动力。改革伴生的“中梗阻”是深化改革的方向，我国综合行政执法改革深受传统的以“分段监管和条块执法”为核心的高度碎片化社会治理体制影响，在过去改革的“碎片化”影响下，部门主义、地方保护主义、重权轻责等改革障碍并未得以根本性解决，“碎片化”严重影响着改革收益。良法是善治的前提和基础，在“深化”语境之下，综合行政执法改革不是一个简单的从条块分割的单一行政执法向综合行政执法迈进的“打包合并”过程。从工具理性角度观之，这是一场关乎改革的工具、技术、程序、操作、规律等效率追求和功效满足的深刻而系统的技术变革；从价值理性角度观之，这是一场关乎社会公平、正义、民主、法治、善良、德性等价值追求和人文关怀的深刻而全面的社会变革。由此观之，除了关注改革表象性的概念与具象性的现实，更应聚焦于其内在的规定性，从而确保改革的有机续接。因此，深化改革旨在从“深化”的角度去探讨如何破解当前综合行政执法改革中面临的困境和难题，进而开启一场推进综合行政执法改革向纵深发展的深刻变革。

(三)深化综合行政执法改革的整体性治理框架

整体性治理在继承和修正传统官僚制理论和新公共管理改革经验的基础上，糅合信息时代的组织和技术特征，以竞争为特征的新公共管理治理模式向以合作为特征的整体政府改革时代的整体性治理迈进。整体性治理针对政府改革碎片化和分散化造成的社会问题复杂化和效率低下的弊端，主张用整合、协调和网络化的方式予以回应，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，是21世纪政府改革最鲜明的特征。作为当前世界公共管理变革中值得注意的大理论，整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化而不是专业化。整体性政府展现的是一种通过纵向和横向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。这一理论的核心是回应公众需求，基本理念是整合，协调既是整合的目标，也是整合的措施，通过重塑组织和网络结构、设计运作流程、制定评价标准、改进信息管理系统等途径，为用户提供无缝隙服务。

深化综合行政执法改革旨在采用交互协作和整体化的治理机制，形成一个整体性的运转流程，实现无缝隙治理，从而达到综合行政执法的“善治”状态。整体性治理为以“横向扩大执法领域、纵向推进重心下移”为主要内容的深化综合行政执法改革提供了理论基础和思维线索。根据改革现状，在借鉴整体性治理思路的基础上，提出深化综合行政执法改革的整体性治理框架(如图1所示)，这一“逆碎片化”的分析框架包含三个方面的内容。第一，协调。协调是解决碎片化和实现综合行政执法“有机团结”的前提条件，为确保综合行政执法工作的联合性和整体性，实现联合信息系统、机构间对话、共同决策，与上级对口部门和同级政府职能部门之间建立业务协同关系。第二，整合。整合是跨越层级、部门界限，合并重组综合行政执法机构，以部门、层级整合突破功能分割、层级分明的碎片化治理，通过有效的跨界合作增进公共价值。第三，信任。信任是实现政府与社会良性互动和信息共享的内在要求，个人利益和社会利益的有效保护离不开主体间信任关系的建立。考察综合行政执法改革的政策背景及其主要内涵，可以发现其带有鲜明的整体性治理色彩，“深化”着力于解决那些棘手难题，以整体性治理嵌入我国深化综合行政执法改革议题之中，从宏观思维层面反思深化改革中凸显具体问题的共性因素，开拓综合行政执法改革的深化研究，探索改革过程中的“深化”路径，推进改革向纵深发展，进一步增强改革的有效性。

二、综合行政执法改革的逻辑演展和主要成效

综合行政执法是相较于独立体形式的“单独执法”和联合体形式的“联合执法”的“聚合体”形式。综合行政执法改革有着独特的历史演进轨迹，是一项着眼全局、统筹规划、协调推进的政府体制层面的制度性变革，我国二十余年来的综合行政执法改革有效提升了行政执法效能。

(一)综合行政执法改革的逻辑演展

第一阶段是改革的初步探索阶段(1996－2001)。1996年《中华人民共和国行政处罚权》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这一规定第一次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度。按照法律规定，“相对集中行政处罚权”试点工作于1997年便开始实施，不过，在试点的法制实践过程中，并没有区分“相对集中行政处罚权”和“综合行政执法”这两个概念。据国务院法制办青锋司长讲，“试点初期我们给国务院领导汇报时使用了‘城市管理综合行政执法’概念……城市管理综合行政执法是相对于分散执法而言的……”，这一概念也被应用于国务院批准地方相对集中行政处罚权试点方案，例如国务院法制办在1997年3月7日给北京市人民政府办公厅的复函，标题为《关于在北京市宣武区开展城市管理综合行政执法试点工作的复函》(国法函〔1997〕12号)。这既是“相对集中行政处罚权”的由来，也是综合行政执法改革的“本源”所在。2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中处罚试点工作的通知》(国发办〔2000〕63号)中“行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关……执法人员必须是公务员”的明确规定，初步确定了综合行政执法体系的领导体制和管理模式，不仅有利于理顺行政执法体制，也有利于行政执法行为。

第二阶段是改革的系统推进阶段(2002－2012)。“综合执法”在2002年农业法修订时首次写入法律规范，第87条规定的“实行综合执法”是这一语词纳入国家法律的开端。截至2002年8月，经国务院批准，全国共有北京、天津、重庆3个直辖市和79个城市开展了相对集中处罚权试点工作，由原来的城市管理领域逐步向农业、交通、文化、卫生等部分行政法领域拓展。2002年9月8日，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》(国发〔2002〕17号)的颁布，标志着“相对集中行政处罚权”试点工作的结束和综合执法改革开始在全国范围内的开展。2002年10月，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的通知》(国办发〔2002〕56号)提出：“按有关规定，经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格”的明确要求，标志着行政执法主体资格纳入了改革视野。2008年国务院机构改革开始关注因专业分工导致的部门林立、管理协调成本过高等管理难题，机构间存量职能配置的合理问题开始受到重视，旨在“以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门”，通过机构改革合并重组，开始实现“大交通”“大农业”的体制改革，尤其是调整合并原来分散于卫生、工商、质监、商务、药监等多个部门执法职能的食品药品管理体制改革，执法职责交叉重复的情况减少，基本上实现“一件事由一个部门负责”的目标。

第三阶段是改革的深化发展阶段(2013年至今)。2013年11月，党的十八届三中全会指出，深化综合行政执法改革必须“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。这一论断奠定了深化综合行政执法改革的总基调，为深化改革提供了方向引领。2014年10月，党的十八届四中全会做出全面依法治国的重大战略部署，强调“健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。”2015年4月，中央编办确定在全国22个省(自治区、直辖市)的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点工作，全国各地的综合行政执法改革为改革的全面深化提供了鲜活的“参考系”。2018年3月，党的十九届三中全会将这一改革议题纳入深化党和国家机构改革的重要任务，明确指出，“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚权和执法资源，相对集中处罚权，是深化机构改革的重要任务” ，并从市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业方面提出推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。党的十九届四中全会提出，“进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”。从这一政策表述上不难发现，现阶段的重点在于推进改革的进一步深化。

(二)综合行政执法改革的主要成效

从初步探索到系统推进再到深化发展，我国的综合行政执法改革实现了从单向探索到整体推进的改革跨越，并且呈现出相对集中处罚独领风、未纳入机构改革，综合执法与相对集中处罚权并行、嵌入机构改革，机构改革统领执法体制改革、综合执法分类推进的三个阶段性特征。综合行政执法改革涉及市政、公安、城管、工商、环境等几乎所有具有行政执法权的政府职能部门，并与行政改革领域内的其他改革同频共振。综合行政执法改革旨在积极探索范围全域化、职能整合集约化、机构设置扁平化、协调配合一体化的综合行政执法模式。随着改革的深入推进，“浦东模式”“武穴模式”“黄岛模式”“成都模式”“嘉兴模式”“耒阳模式”等如雨后春笋般涌现。值得肯定的是，经过改革之后，原分散在若干行政机关内的相关行政职权部门或全部集中起来，由统一执法主体对外进行执法，由结构性分权转向整体政府的改革模式渐次成型。

不同阶段的综合行政执法改革侧重点有别，但日益呈现出功能整合、结构重构和行政执法系统一体化的整体政府发展趋势，并且取得了初步的改革成效：一是逐步建立相对完整的综合行政执法体系，整合综合行政执法力量，推行“一综到底，一职多能”“一支队伍管全部”模式，加强执法队伍建设，打造部门内、跨领域跨部门、区域性的综合行政执法模式，致力于综合行政执法的“大综合”；二是探索跨区域综合行政执法体系，开展跨区域联合执法，明确执法主体之间职责，建构起综合行政执法的合作机制，优化部门职责，在食品药品安全、工商质检、文化旅游、农林水利、交通运输、城乡建设等领域内相对集中执法权，通过建章立制以促进部门协同；三是推进执法重心的整合性下沉，打破既定行政组织结构，构建基层综合行政执法平台，整合相关职能部门的执法资源，充实基层行政执法力量，主要在相关试点城市的开发区、高新区设立综合行政执法局；四是拓宽行政执法与刑事司法衔接渠道，加强刑事司法机关与行政执法机关的联系，建立“两法衔接”信息共享平台，推动行政处罚和刑事处罚的无缝对接；五是探索社会参与的制度化机制，在政府机构重组和职能转变之外，增强社会参与，将市场主体、行业协会、民间组织纳入“综合”范畴，构建起多元共治的综合行政执法体系，并且通过简政放权取消或下放了大量行政审批事项，事中事后监管得以不断强化。

三、综合行政执法改革面临的“碎片化”困境：“深化”的现实依归

随着全面深化改革进入深水区，综合行政执法改革客观存在一些“碎片化”特点。从某种意义上来讲，这是因为缺乏系统性、整体性、协同性的考量而削减了改革的成效。在整体性治理视角下，已有改革面临着新的“碎片化”困境，无疑是推进综合行政执法改革成果得以升华的着力点。

(一)行政执法权整合不足导致了执法主体“碎片化”

行政执法权的整合以权力分割为起点，经历了行政处罚权、综合行政执法以及分领域有限综合的唯一规律。但当前的主要挑战在于纵向配置的合理层级以及执法重心下移的改革阻力和法律制约，我国行政执法权的配置呈现央地之间的属地原则和不同层级地方政府内部下放与上收的双向流动的趋向，其中环境执法领域是权力上收的发生领域。当前的综合行政执法模式隶属于行政压力的分解和传导机理下的压力型体制，形成了地市、县区、镇街三级执法机构的层层对接，纵向“职责同构”导致三级执法机构都能对同一违法事项进行执法，多层重复执法的执法乱象仍然存在于综合行政执法改革进程之中。特别需要指出的是，行政执法权的下放不到位是改革的制约因素，具体表现为许多重要的执法权限最多至县级及其以上政府层级，这直接影响到行政执法主体资格法定归属和权责划分。不同执法主体权力结构中的张力，极易滋生基层“看得见的管不了，管得着的看不见”的悬浮执法和执法空白问题，进而导致“各自为政、争权夺利”的“碎片化”。

(二)结构性约束协调不足加剧了执法理念“碎片化”

综合行政执法改革是在现代行政体制的框架之下展开的，结构试验情境是改革滥觞的基本底色。条块关系是综合行政执法改革所依托的最基本的结构性关系，只有不同层级政府之间以及“条”与“块”之间具备一定的协调统合能力，才能回应不同执法主体之间的结构性矛盾。目前的改革还停留在全国层面的试点阶段，以“条”为单元的共同体属性强大，在约束性与竞争性的压力传导中不可避免地衍生出条块之间的利益矛盾冲突，部门壁垒仍然存在，信息和资源共享困难，不利于标准化执法的实现。在一些重要的综合行政执法领域事项垂直管理，是为了强化中央政策的执行力，避免地方保护主义对部门执法职能的恶性保护，但以垂直管理制度为核心的上级政府部门的选择性集权强化了部门利益，弱化和肢解了作为“块”的地方政府的统筹协调能力。综合行政执法改革在很大程度上嵌入了党和国家机构改革中“大部制”和“整体性治理”的核心理念，但结构试验情境的约束协调不足催生了多层执法、地方干预之乱象，也加剧了执法理念“碎片化”。

(三)职责权限的模糊不清加剧了执法职能“碎片化”

综合行政执法是一个不同于日常监督管理的职责权限，在整合并统一行使原本分散的行政执法职责权限的同时，必须要对管理与执法职能予以科学划定。增加划转集中行使的职责权限，将部分执法事项从逻辑上归入执法职能是改革的一项重要内容，但职责权限的“综合”有一个边界，逾越边界的综合行政执法就会“失灵”。经过一系列改革之后，对于“综合”的边界和执法主体的合并程度仍然模糊不清，不同执法主体的执法权限尚未完全理顺，职责交叉、权责脱节问题仍然存在。与此同时，由于跨领域跨部门综合行政执法的职责权限被分散于多个专业职能部门，综合行政执法机构与原业务主管部门之间容易相互推诿扯皮、缺乏协调问题严重，在部分执法事项上形成监管空白，造成了行政执法的“执行阻滞”现象；与此同时，“谁审批谁监管”的惯性思维仍然存在于部分专业职能部门，政出多门、多头重复执法现象仍然存在，出现“无利之事无人管，有利之事抢着管”的执法乱象。这导致了“责、权、利”的不统一，加剧了执法职能“碎片化”。

(四)执法力量下沉不足造成了执法资源“碎片化”

“重心下移、力量下沉”是改革的基本规律，执法力量下沉必须与执法重心下移相伴而行。“大幅减少执法队伍类别，合理配置执法力量”是改革的要求，一直以来，我国执法力量的层级配备是单向度的，综合行政执法的实际工作最终都会落实到基层。在工作职责大幅增加并下沉的同时，却没有实现执法力量的同步有效下沉，致使基层执法力量严重不足。在执法队伍建设中，基层往往会招录协管员组建“执法大队”，但协管员缺乏行政执法资格，并且门槛低、素质参差不齐，因而面临着执法规范性和人员流动性大的双重风险。从改革实践看，原分散的队伍被整合是改革的方向，在执法机构及其所属执法队伍的整合中，“宽职能、少机构”的发展中仍面临执法队伍数量过多的问题。编制资源是重要的执法资源，机关编制改革除了存在着“小马拉大车”的悖论现象，并且涉及行政工勤、参公事业、编外用工多种性质，执法人员身份和待遇标准的不统一，不利于执法机构的优化和执法队伍的管理，更不利于统筹协调执法资源，致使执法资源“碎片化”。

(五)执法方式分散交叉造成了执法流程“碎片化”

综合行政执法坚持执法、检测和听证等职能相对分开的准则，促进了执法流程的优化和重塑。然而，当前不同执法主体之间的沟通协调机制并不完善，碎片化样态仍存在于执法流程之中。执法方式带有工具属性，执法方式不当是引发执法主体和执法相对人之间矛盾冲突的主要原因，沿着从“硬性”到“柔性”的转换减轻了执法双方的矛盾，是改革阶段执法方式的创新所在。在深化阶段，仍然存在“单打一”和“多打一”的碎片化执法情况，例如，农业综合行政执法改革属于“单打一”情形，农业行政主管部门的行政执法权由专门执法机构承担，分别承担动物卫生监督、渔政监督、植物检疫等功能的机构在各自授权范围内承担执法职能；再如，对街道个体户的执法属于“多打一”，工商部门、交通部门、质监部门、环卫部门分别侧重于管理税务缴纳、维持交通秩序、检查食品安全、保持环境卫生。更进一步讲，这种“小综合”改革的实质是“综合”的“变形走样”，行政执法部门的多样功能催生了分散交叉的执法方式，进而导致了执法流程“碎片化”。

(六)法治体系建设不足加剧了执法责任“碎片化”

我国综合行政执法以部门规章和其他规范性文件为主要依据，各种法律法规的矛盾和模糊，规定分散、条目众多，直接影响到综合行政执法机关的职能定位。目前没有一部统摄性的法律法规对综合行政执法范围予以明确规定，综合行政执法工作缺少上位法依据，基本上处于“借法执法”状态，甚至在执法时出现矛盾冲突，法治水平难以迎合改革需要。目前镇街的执法主体资格并未在综合行政执法的法治体系中被明确赋予，镇街行政处罚实施机关地位，很少有法律将经济社会文化等方面和行政管理权直接授予镇街，有责无权、无法可依是改革面临的重点问题。与此同时，不同层级执法主体沟通对接的断层尚未填平，尤其是行政执法日常行为规范制度以及行政执法裁量权基准制度不完善，有些领域的执法程序欠缺现实操作性。在执法责任的落实层面，“各相关单位依照其具体职责协助执行”等原则性要求几乎存在于现行各种法律法规，但并未给予协助执行的明确定位。正是因为缺少一个整体性的法治把握，加剧了执法责任“碎片化”。

四、从“碎片化”到“整体性”：深化综合行政执法改革的整体性治理路径

“碎片化”破坏了系统的“整体性”，并割断了各个子系统之间的联系。我国的综合行政执法改革正处于深化阶段，因此，运用整体性治理破解综合行政执法改革所面临“碎片化”作用机理，从协调机制、整合机制和信任机制建设上来推进改革的进一步深化显得十分必要。

(一)深化综合行政执法改革的协调机制

一是进一步推动执法力量下沉，优化执法资源配置。在深化阶段，为解决多层多头重复执法的执法乱象，继续推进执法力量的协调统筹，不断充实执法一线队伍，实现执法主体之间的无缝对接。按照“精简机关、强化基层”的原则，整合执法机构和执法队伍，避免机构和职能虚化，因地制宜优化执法力量配置，在推进执法队伍整合性下沉的同时，加强执法队伍之间的协调配合，增强改革的协同效应。在推进“一支队伍管执法”的同时，按照“加法减法”同步推进的原则，促进执法队伍的整体性重构。“加法”是指剥离分散的内设机构和所属单位的行政处罚及其相关的行政检查、行政强制职能，整合组建集中履行行政执法职能的综合行政执法队伍；“减法”是指综合行政执法队伍剥离并不再承担原综合行政执法机构的非行政执法职能，涉及改革的机构依法承担行业管理、技术推广、检验检测等功能。执法队伍主管部门应通过在职培训、公开选聘、选调等方式培养选拔执法人员，构建专业、高效的职业性执法队伍。在编制管理上，遵循“编制随职能走、人员随编制走、划转期间编制性质不变”的原则，注重编制结构优化，科学统筹编制资源，坚持盘活存量与创新管理相结合，探索建立编制“周转池”制度，随重心下移向基层倾斜，及时向急需区域相机调控，强化编制内部周转以及机构编制管理的刚性约束，促进深化改革的系统协调。

二是进一步加强权责同步协调，推进执法职能优化。综合行政执法的实质在于行政管理过程中决策、许可、处罚权的结构性分离与不同行政部门相近职权的功能性集中。权责同步协调之“权”在于理清不同执法主体之间的执法权限，明确职责分工和执法重点，运用科学、合理的法律手段重新配置和确定行政执法权；权责同步协调之“责”在于强化地方属地化管理，压实原业务主管部门在综合行政执法方面的责任，实现执法资源由事前审批到事中事后监管的转移。此外，为进一步明晰执法主体的权力与责任，亟待完善综合行政执法机关与其他部门之间的公务合作制度，建立健全规划编制合议、信息与资源共享、行政协调、行政协助等制度约束，按照互补增强的原则，实现综合行政执法机关与原业务主管部门以及上下级之间的无缝对接。上级部门指导和监督下级执法机构的执法活动，强化不同权力之间的相互监督和制约，推进权责交叉的化解和综合行政执法体系的衔接合作。在综合行政执法体系的地市、县区、镇街三级执法主体中，合理界定地市、县区、镇街的职责权限，在县区设立执法队伍的市级主体主要履行执法监督职能，县区承担行政执法主要职责，并通过赋予或委托形式推进执法职能向镇街延伸。总之，执法职能的依法转移必须“放到位”的状态，确保执法链条的整体性，避免“收”“放”不一致导致的执法死角和监管盲区。

(二)深化综合行政执法改革的整合机制

一是进一步整合综合行政执法权，推进执法主体重塑。整体性治理强调政府功能的整合，综合行政执法职能具有综合性特征，坚持以“大综合”为目标，真正实现“大综合、全覆盖、一支队伍管执法”，推进行政执法权“下沉”，破解镇街“看得见、管不着”、县区“管得着、看不见”的问题。综合行政执法体系是一个行政体系内的开放子系统，通过制度设计实现综合行政执法机关、原业务主管部门、乡镇综合行政执法局、执法相对人等多元主体之间的合作、博弈和良性互动，优化综合行政执法程序，用统一确定的行政目标代替多元的社会需求，实现综合行政执法改革领域公共治理的创新导向和发展趋势。深化改革阶段，继续优化综合行政执法的职责体系和组织体系，建立健全综合行政执法机构与原业务主管部门之间的常态化工作衔接机制。与此同时，进一步完善基层综合行政执法平台，统筹县区和镇街的执法工作，实现监管信息的实时共享和监管链条的无缝对接，发挥综合行政执法“集中力量办大事”的队伍优势和“集中职权破难题”的职权优势。概而言之，只有实现执法主体的有效互联，推进执法结构渐进有序重组，统筹整合执法资源，明晰不同执法主体的职责分工，才能促进综合行政执法的整体性重构。只有通过“组合执法”“连贯执法”的组合拳，才能从根本上突破权责交叉、多头执法、推诿扯皮等执法瓶颈。

二是进一步整合综合行政执法方式，推进执法流程优化。深化改革应强调基层执法责任并深化综合行政执法改革，实现执法监管网格化，有针对性地下放执法权限，层层落实综合行政执法的职能和责任，做到“横向到边、纵向到底”。在综合行政执法整合机制基础上，以数字化手段调整和修正体制机制，提高执法办案水平，坚持以科技化、智能化、快捷化、可视化的方式优化执法程序，以人工智能时代的技术手段为基础，充分发挥信息网络技术为载体，做到部门内、跨领域跨部门、区域性的协同，打造数据共享的整体性联合体，最终形成无缝隙的综合行政执法体系。为推进执法方式创新，打造“互联网+综合执法”模式，通过塑造协同、精细、智慧的综合行政执法体系，探寻线上虚拟空间和线下真实社会协调一致的执法模式，进一步优化政府组织结构、运行机制、管理方式，实现政府运行机制向规范、协调和高效的转变，促进行政审批、行政执法、信用管理、刑事司法的深度融合，通过进一步健全综合行政执法联动机制促进执法流程的优化。同时，建立动态调整的权责清单制度和责任追究制度，促进日常管理权和行政处罚权的衔接，建立综合行政执法机关与原业务主管部门之间科学、有效的沟通运作方式。此外，正确处理好综合行政执法与专业执法的关系，对于专业技术性强、不适合划转的执法事项，仍由专业职能部门承担。

(三)深化综合行政执法改革的信任机制

一是进一步明晰综合行政执法边界，推进执法理念建立。整体性治理强调在行动者和组织之间建立信任关系，信任机制作为合作治理产生效果的粘合剂，是一种借以广泛接受的认同感和价值观而减低治理成本的过程机制。在深化改革过程中，继续完善综合行政执法的外化平台、信息和联系机制，建立起不同层级、不同领域综合行政执法机构之间的对话机制，推进执法主体互联的濡化功能，建立各方博弈主体综合执法联动机制，进一步理清综合执法机关与原业务主管部门的关系和各层级政府之间的职责权限，建立健全不同执法主体之间的合作机制，实现专业执法与区域执法相结合。综合行政执法的基本边界在于，综合行政执法机关负责查处行政违法行为，日常监督管理的引导、规范由各行政部门负责。与此同时，只有推进以“融条于块”理念为导向的体制创新，才能在保持有效的“条系统”有效的监督考核体系和重新激发“块系统”的积极性之间取得平衡。此外，继续完善执法主体之间规范的综合行政执法模式，形成“集中审批—分类监管—优化服务—综合执法”的执法模式，在减少执法层级、下移执法重心过程中，强化基层执法，促进执法层级“点”“面”协同，妥善处理各种关系。在深化改革过程中，抓住综合行政执法改革之“点”，将其融入社会发展大局整体规划之“面”，通过以“点”带“面”促进改革的整体推进。

二是进一步加强综合行政执法法治，推进执法责任落实。综合行政执法工作繁杂，每一执法事项和流程都有法可依是产生信任的前提，按照全面依法治国的要求，加快改革的法治体系建设，健全综合行政执法体系，明确上位法，制定一部全国性的科学有效、配套完备的综合行政执法法律，运用具备针对性和可操作性的法律法规规范综合行政执法工作，将一些试点地区在改革实践中大胆创新取得的有益经验用法律的形式固定下来，促进深化改革依法推进，并且将综合执法的职责权限、执法主体、执法流程、执法方式等从国家层面予以明确。建立和完善部门间系统而规范的公务合作制度规范，发挥各方执法主体尤其是综合行政执法与刑事司法机关衔接与联动机制的优势。在深化改革阶段，运用法治思维助推碎片化执法理念的“自我革命”，进一步明晰执法权的归属和基层执法主体资格，通过法治建设实现“条块分割”到“协同耦合”的跨越，通过立法解决执法主体合法性问题，不断完善综合行政执法的法律程序，确保综合行政执法行为有法可依以及改革和法治之间的协调统一。在价值取向的深化上，坚持执法为民的根本遵循，在价值理念、组织结构、运行机制合一的基础上描绘综合行政执法的整体性图景，保持执法责任的完整性。总之，推进法治系统各部分互为基础、相互依存，通过法治引领不断调整和修正改革中的问题。

结语

深化综合行政执法改革是构建职责明确、依法行政的政府治理体系的专项任务，也是新时代“中国之治”的一项重要内容。作为一场刀刃向内的政府自我革命，深化综合行政执法改革的整体性治理兼顾了公民利益导向的价值理性和协调、整合、信任的技术理性，使得“善治”成为可能。在推进制度优势转化为国家治理效能的新形势下，这场改革基础上的改革，旨在“集中治理出合力”进路中，其确立的组织架构、权力监督制约机制对新时代国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论和实践意义。推进综合行政执法改革的进一步深化，是由于当前制度环境和改革状况下，改革政策执行过程中不同层面存在“碎片化”困境，协调、整合和信任正是深化综合行政执法改革的“深度”内涵。针对这一涉及面广、政策性强、难度大的再调整一些部门既得利益的改革，必须准确理解“深化”的核心要义，增强改革的系统性、整体性、协同性。在推动执法重心下移的过程中，保证综合行政执法体系的高效、有序运行，实现新时代深化综合行政执法改革的高质量发展。

作者简介：丁煌，武汉大学“珞珈学者”特聘教授、博导，国家治理与公共政策研究中心主任；李雪松，武汉大学政治与公共管理学院博士，武汉大学国家治理与公共政策研究中心研究人员。

文章来源：《南京社会科学》2020年第12期。注释已略，引用请以原文为准。返回搜狐，查看