中国企业俄罗斯业务的制裁风险及应对建议
2024-05-15
导语：
2024年5月1日，美国国务院和财政部制裁超280个主体（其中财政部制裁近200个主体，国务院制裁80余个主体）。其中，中国大陆和香港地区的22个主体被列入SDN清单，绝大多数被标记次级制裁，制裁原因主要是相关主体被认为实施规避制裁行为、向俄罗斯销售硝化纤维素、向俄罗斯主体供应高风险物项、涉及俄罗斯北极液化天然气2号项目等。5月9日，美国商务部以向俄罗斯运输管制物项为由将6个中国主体列入实体清单。本轮执法行动已经是三个月内的第二次大规模美国多部门联合行动，突显了美国政府对涉俄交易监管力度仍不断加强，中国公司等第三国主体在俄罗斯开展业务的合规风险不断放大。
一、对俄制裁概述
经济制裁，是指一个国家对另一国家/地区在经济上采取的惩罚性措施，常常被用作战争的一种辅助手段，旨在通过限制或断绝与目标国家/地区的经济往来，以达到施加压力或迫使其改变行为的目的。然而，随着国际关系的演变，经济制裁逐渐成为国家间竞争的一种重要手段。从国际法角度，根据《联合国宪章》第41条的规定，联合国安理会可以要求联合国会员国采取非武力的措施来执行其决议，具体措施包括武器禁运、金融限制、旅行禁令、贸易限制以及断绝外交关系等。
自2022年俄乌冲突以来，制裁作为非热战武器被多国常态化使用，美国、加拿大、瑞士、欧盟、英国、法国、日本等对俄罗斯主体实施制裁，受制裁俄罗斯主体数量急速增多。这也间接导致中国主体涉及俄罗斯业务的合规风险明显增强。
图1：2014年至今俄罗斯受各国制裁总体情况
图2：多国被制裁情况—俄罗斯受制裁最多
二、美国制裁概述
美国经济制裁的主要执法机构是美国财政部下设的海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）。美国国务院是OFAC执行经济制裁的合作机关。广义的“制裁”还包括出口管制，其主要是由美国商务部下设的工业与安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）负责。企业业务中常见的合规风险主要来自美国经济制裁和出口管制。
1.美国经济制裁
截止目前，OFAC管理了38个制裁项目，其中包括针对俄罗斯、伊朗等国家/地区的25个项目和针对贩毒、反恐等主题的13个项目。美国实施全面制裁的司法辖区包括伊朗、叙利亚、朝鲜、古巴、克里米亚，以及顿涅茨克和卢甘斯克。
美国经济制裁具体可分为“一级制裁”和“次级制裁”。一级制裁主要作用于美国主体（包括美国公民、美国绿卡持有者、美国境内的个人、美国企业等依据美国法律设立或位于美国境内的实体，包括其非美国分支机构）。在伊朗和古巴制裁项目下，美国主体拥有或控制的主体（如美国公司的海外子公司）也受制于美国制裁措施。与美国有“连接点”的非美国主体也受制于一级制裁，美国“连接点”包括通过美国金融系统清算、美元结算、涉及美国原产产品或美国雇员等。上述主体违反制裁禁令，触发美国一级制裁将面临巨额罚款，甚至最高30年的刑事监禁。次级制裁，也就是通常所说的“长臂管辖”，则使得美国制裁措施可以作用于与美国没有任何“连接点”的非美国主体。非美国主体开展受美国制裁的特定活动可能被列入各类限制性清单。OFAC管理多个限制性清单，涉俄制裁中常见的是特别指定国民和封锁人员名单（“SDN清单”）、行业制裁识别清单（SSI清单）、往来账户或通汇账户制裁清单（CAPTA清单）。
2.美国出口管制
广义的制裁也包括出口管制，也就是对产品出口实施限制。美国出口管制的主要由美国商务部BIS主导，其负责管理和执行《出口管理条例》（EAR），对受管制物项（包括产品、软件和技术）的出口、再出口、境内转移实施管制，决定是否批准出口许可证。
受EAR管制的物项包括美国原产物项，美国境内物项以及符合特定条件的非美国产品（即外国直接产品规则和最小比例规则）。EAR中包含了列有管制物项的清单—商业控制清单（CCL清单），美国出口管制主要限制出口CCL清单上列明出口管制分类号（ECCN号）的物项。然而对于一些被限制主体、敏感地区、敏感最终用途/最终用户，美国限制出口的物项范围被进一步扩大，包括没有ECCN号的物项（即EAR99）。EAR对敏感地区（比如俄罗斯、伊朗、古巴、叙利亚等），敏感最终用途/最终用户（比如核、导弹、军事等方面）设置了特定的出口管制规则，加大对其出口限制。BIS也以清单的方式罗列限制出口的主体，比如实体清单，军事最终用户清单、被拒绝人员清单、未经核实清单。
三、美国对俄罗斯的制裁
美国通过多种方式对俄罗斯实施制裁，具体可以分为以下几个方面：（1）进口禁令；（2）服务禁令；（3）出口管制；（4）行业制裁；（5）金融制裁。
1.进口禁令
美国对来自俄罗斯的产品已实施了一系列向美国进口的限制。进口禁令涉及产品如下：
俄罗斯原产原油、石油、石油燃料、油及其蒸馏产品、液化天然气、煤炭及其产品；
俄罗斯原产黄金；
俄罗斯原产铝、铜和镍；
俄罗斯关键行业产品（不限于俄罗斯原产），主要是鱼类、海鲜及其制品、酒精饮料、非工业钻石和其他待指定产品。目前，美国指定鲑鱼、鳕鱼、狭鳕和螃蟹受制于海鲜进口禁令。
2.服务禁令
美国发布行政命令禁止从美国或者由美国人向位于俄罗斯的个人提供特定专业服务，具体包括：会计、信托、公司设立、管理咨询服务、量子计算服务、建筑服务、工程服务以及有关收购俄罗斯原产铝、铜、镍的服务。
此外，针对俄罗斯原油，美国禁止从美国或者由美国人向位于俄罗斯的主体就价格高于60美元/桶的俄罗斯原产原油提供下列海上运输服务：贸易经纪、融资、航运、保险、船舶登记、报关。后续，此类海上运输禁令扩展至石油产品，高价值成品油（Premium to Crude）的价格上限是100美元/桶，低价值成品油（Discount to Crude）的价格上限是45美元/桶。美国关注到实践中存在规避上述价格上限的行为。至今美国已经将约42个船舶和18个主体列入SDN清单。
3.对俄罗斯的出口管制
美国对俄罗斯实施非常严格的出口管制政策。下列物项出口（直接或间接）、再出口、境内转移至俄罗斯需要向BIS申请出口许可证：
EAR的CCL清单上所有有ECCN的物项；
罗列在EAR特定附件中奢侈品，包括烈酒、烟草制品、服装、珠宝、皮革制品、车辆、古董、厨具等，总计600多项，每种产品被标记了六位美国海关编码（HTS）；
罗列在EAR特定附件中相关行业产品，包括EAR 746的（1）附录2关于深水石油和天然气相关物项，标记HTS码；（2）附录4有2000多个物项，涉及矿和金属、化学品、电子产品、机械设备等，标记HTS码；（3）附录6关于生化物制品、芬太尼相关设备、半导体和量子计算类物项等；
因“外国直接产品规则”[1]和“最小比例原则”[2]而受EAR管制的非美国产品；
任何受EAR管制物项，其被提供给军事最终用户或军事情报最终用用户；
任何受EAR管制物项，其被提供给实体清单、被拒绝人员清单以及特定SDN清单上的实体。
为加强对俄罗斯出口管制，BIS发布《共同高优先级物项清单》[3]（Common High Priority Items List，以下简称“BIS清单”，具体清单请见注释3）。该清单罗列了美国及其合作国（欧盟、英国和日本）共同确定的50项限制向俄罗斯提供的物项及其6位美国海关税则号（以下简称为“HS编码”）。对俄出口若涉及下列产品将面临较高的美国出口管制风险，尤其是第一级和第二级物项涉及集成电路相关产品、交换和路由设备、雷达和无线电导航等物项最为敏感，也是受到美国最为全面的管制。
4.黑名单
美国在经济制裁和出口管制方面都发布相关黑名单，对被列入清单的实体施加各类限制。根据现有执法案例，中国主体因涉俄业务被列入SDN清单等黑名单的高频原因是被认定采取规避行为、向俄罗斯运输高风险物项、交易涉及SDN清单主体、支持俄罗斯军事国防力量等。
中国企业应根据各限制性清单的具体规定，分析能否以及如何与清单上主体开展业务，防止因风险业务导致自身被列入黑名单。下面将简要介绍主要限制性清单：
5.行业制裁
美国对俄罗斯特定行业实施制裁。行业制裁意味着，在这些行业运营或者曾经运营的主体存在被制裁的风险，但不代表所有行业内主体都自动被制裁。OFAC明确说明，只有被OFAC等执法机构指定的主体，比如被列入SDN清单的主体，才会受到制裁。目前俄罗斯被制裁行业有：
技术、国防和相关物资行业
金融服务行业
航空航天、电子、海事行业
会计、信托和公司成立、管理咨询行业
量子计算行业
金属和采矿行业
建筑、工程、建设、制造、运输行业
需要提示的是，美国对各个被制裁行业的定义非常宽泛，几乎涵盖了相关行业的所有经济活动，包括货物买卖、提供服务等。以“金属和采矿行业”为例，其包括“在俄罗斯地表或地下开采矿石、煤炭、宝石或任何其他矿物或地质材料的任何行为、过程或行业，或采购、加工、制造或提炼此类地质材料的任何行为，或将其运往、运出俄罗斯或在俄罗斯境内进行运输的任何行为。”由此可见，美国定义下的俄罗斯“金属和采矿行业”不仅包括矿石挖掘、加工，还包括了采购、运输等。因此，建议有涉俄业务的企业结合自身业务情况和法律规定具体分析是否因行业制裁面临制裁风险。
6.金融制裁
美国对俄罗斯实施严厉的金融制裁。美国采取多种措施冻结俄罗斯外汇储备，包括禁止美国人对俄罗斯行业进行新投资；禁止美国人或者从美国向俄罗斯提供美元票据；禁止美国人或者从美国开展涉及特定俄罗斯主体的股权和债务交易；禁止美国人与俄罗斯三大金融机构的任何交易，包括资产转移和外汇交易。美国也联合其他盟友国将多个俄罗斯大型银行踢出SWIFT系统。
此外，中国企业和中国机构也因为美国对俄罗斯的金融制裁措施面临次级制裁风险。一方面，美国将200多家俄罗斯银行列入SDN清单，中国企业通过受次级制裁的俄罗斯银行获取金融服务面临美国制裁风险。另一方面，美国于2023年12月针对非美国金融机构发布制裁措施，非美国金融机构（比如中国金融机构）可能因为涉及俄罗斯军工基础的业务，包括为特定SDN清单主体（俄罗斯技术、国防及相关材料、建筑、航空航天、制造行业运营的主体）提供服务或者促进向俄罗斯提供高风险物项[4]而受到美国制裁。
四、 中国企业涉俄业务的合规建议
1.对交易标的和交易相关方实施合规筛查
中国企业涉俄业务的合规风险主要来自两方面，（1）交易标的：向俄罗斯提供的产品属于美国管制产品或者是美国明确的高风险物项；（2）交易相关方：交易相关方（包括合同相对方、最终用户、付款方、银行、物流等第三方）被列在各类黑名单。因此，建议企业从交易标的和交易相关方两方面进行合规筛查。具体如下：
交易标的：首先，建议企业筛查涉俄业务标的是否属于美国EAR管制范围，具体包括（1）产品是由美国原产或者来自美国境内；（2）非美国制造产品因为含有超过特定比例的受控美国原产成分或者生产流程中使用特定的美国软件或技术，而受到美国管制。其次，对于不落入美国管制的产品，比如完全是中国制造的产品，还需要关注是否落入上述BIS和OFAC发布的高风险物项清单（具体请见注释3和4）。
交易相关方：建议企业筛查交易相关方，包括合同相对方、最终用户、付款方、银行、物流等，是否被列入各类黑名单，或者是黑名单主体的关联单位。尤其要关注50%规则，即交易相关方是否SDN清单或者SSI清单主体持股合计超过50%的主体，其虽然没有被列入清单，但会自动被视为制裁清单主体，受到制裁限制。
2.关注业务中的规避行为
实践中，许多企业因为实施规避行为开展涉俄交易被列入各类黑名单。中国企业也可能会因下游客户的规避行为，不经意间开展了风险业务，进而触发美国制裁。现有常见的规避方式包括（但不限于）：
隐藏目的国信息，比如通过阿联酋、土耳其等[5]国家或地区转运，由与交易没有关系的第三国实体付款；
隐藏最终用户/最终用途信息，比如将物流公司、贸易公司列为最终用户；
隐藏交易相关方信息，比如客户名称与黑名单主体非常相近，与黑名单主体地址相同；
小额交易，减少关注
美国财政部、商务部、司法部等执法机构多次发布合规警示文件或合规备忘录，列举了常见的规避制裁和出口管制行为，敦促相关方对此保持警惕。2024年3月，美国司法部、财政部和商务部联合发布的《外国人遵守美国经济制裁和出口管制法律的义务——合规指引》，在官方文件中重申对非美国人的合规期待，再次强调美国会对规避行为实施制裁。因此，建议企业可以从规避行为的角度，审查自身业务是否存在合规风险。
3.采取强有力的合规措施
建议企业加强出口管制和制裁合规管理，将合规措施嵌入日常业务中，尽可能降低企业合规风险。根据美国执法机构发布的合规指引，强有力的合规措施包括：
制定、实施和定期更新制裁合规计划，采用基于风险的方法开展制裁合规。OFAC合规计划有五要素：管理层承诺、风险评估、内部控制、测试和审计和培训。BIS的出口管制合规管理体系应当包括管理层承诺、风险评估、出口授权、记录保存、培训、审计、处理出口违规并采取整改措施以及编制更新合规手册等八要素。企业可以根据自身业务合规风险情况搭建合规体系；
建立有力的内部控制和程序来管理资金流和货物流，防止复杂的交易安排掩盖了交易涉及被制裁地区或主体；
获取交易相关方信息（例如护照、电话号码、国籍、公司所在国、注册国和运营国及其地址）和地理位置数据，用上述信息开展合规筛查，并根据风评评估和风险评级情况不断更新信息；
提供合规培训，确保员工能够有效识别危险信号，畅通向管理层报告违规行为的渠道；
对合规问题立即采取有效整改措施，识别并解决引发合规问题的根本原因；
在合并或收购交易中，识别并实施减轻制裁和出口管制合规风险的措施，尤其是在公司快速扩张或整合不同信息技术系统和数据库的情况下；
若发现潜在违规行为，及时主动向执法机构进行自我披露。
注释：
[1] 在一般外国直接产品规则基础上，美国对“俄罗斯境内”和“俄罗斯军事最终用户”设置了特定的外国直接产品规则。因此，对俄罗斯出口受美国管制的非美国制造产品（比如中国产品）需要关注一般直接产品规则和针对俄罗斯的规则。
[2] 非美国产品还会因为“最小比例原则”落入美国EAR管制范围。目前美国对俄罗斯设置的最小比例是25%，即通常情况下，非美国制造产品（比如中国产品）中受控美国原产成分价值比例高于25%，该产品因本规则受美国EAR管制。但若非美国制造产品含有特定美国原产物项，比如被归类为9x515 or 600 series .y的美国原产物项，没有价值比例限制，只要含有就导致整个产品落入EAR管制范围。
[3]BIS发布的高风险物项清单
[4] OFAC在网站上公布了对俄高风险物项清单。
OFAC认为这些物项对俄罗斯战争至关重要，该清单与上述BIS清单存在较高的重叠，具体见下表：
[5] 2022年6月28日，美国财政部金融犯罪执法网络局（“FinCEN”）和美国商务部BIS联合警示列举了一些常见的最终将受管制物项运抵俄罗斯和白俄罗斯的转运点，包括但不限于:亚美尼亚、巴西、中国、格鲁吉亚、印度、以色列、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、墨西哥、尼加拉瓜、塞尔维亚、新加坡、南非、台湾、塔吉克斯坦、土耳其、阿拉伯联合酋长国和乌兹别克斯坦。