在全球新冠肺炎疫情之下，“百年未有之大变局”加速演进，逆全球化潮流涌动，大国战略博弈全面加剧，高等教育国际化发展面临重大挑战。国际留学规模增长势头下挫，留学市场转为“买方市场”；留学格局发生变化，亚洲国家与地区吸引力上升，区域内流动增强；线上教学快速发展，在线教育治理缺位；国际科研合作与学术交流受阻；跨境办学面临新的风险。新形势下，我国需调整高等教育国际化战略布局，加强区域教育合作；发展“在线国际化”，完善在线教育治理体系；推动“在地国际化”，扩展国际化人才培养途径；融入“双循环”发展格局，加快和扩大教育对外开放。

逆全球化；新冠肺炎疫情；双循环；高等教育国际化

韩亚菲，北京教育科学研究院高等教育科学研究所助理研究员；

秦琳，中国教育科学研究院国际与比较教育研究所副研究员；

蒋凯，北京大学教育学院教育与人类发展系主任，教授、博士生导师。

当前，高等教育的国际化发展正面临“百年未有之大变局”带来的巨大挑战。反全球化和民粹主义的兴起导致高等教育领域“逆国际化”潮流涌动，全球新冠肺炎疫情持续发展、大国战略博弈升级，以及地缘政治分歧加剧，使得留学教育、国际科研合作交流、跨境教育及合作办学都面临一系列风险和挑战。新形势下，我国提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，高等教育国际化也迎来应对变局、开启新局的契机。

近年来，反全球化、逆全球化和民粹主义潮流在一些国家兴起，给高校师生国际流动和国际教育科研合作带来负面影响。同时，大国博弈加剧，美国不断挑起争端，中美关系紧张，波及高等教育国际合作与交流。全球新冠肺炎疫情很大程度上阻断国际交往和人员流动，进一步助推了反全球化、民粹主义潮流，增加了大国关系变数，其引发的全球经济萎缩也影响留学规模，很多国家高校财务困难，高等教育国际化遭遇“百年未有之大变局”。

（一）反全球化与民粹主义潮流阻碍高等教育国际化发展

大学自诞生之日起就被视为一种“国际性”的组织，国际化根植于大学的价值观之中，而全球化时代这一价值观被进一步强化，越来越多的院校明确地把国际化列入了自己的使命。高等教育大众化时代的国际交流和联系呈现多样化特征，主要体现为学生和教师的国际流动，不同国家、院校之间的合作，以及知识和思想的全球流动。然而，近年来，反全球化、逆全球化潮流在很多国家兴起，成为世界性问题。2008年全球金融危机以来，贸易保护主义愈演愈烈，政治上单边主义、民粹主义与右翼势力抬头。2016年以来美欧经济发达国家和地区掀起了一股强大的反全球化浪潮，2019年美国发动全球贸易战，2020年新冠肺炎疫情对全球经济的破坏进一步刺激了反全球化思潮。与反全球化相伴的，还有民粹主义的抬头，从特朗普的“美国优先”到英国“脱欧”，再到匈牙利奥班的“新法西斯主义”，民粹主义在多个西方国家有愈演愈烈之势。

反全球化和民粹主义改变了高等教育国际化的社会文化环境，高等教育领域逆全球化、逆国际化潮流四处涌动，给师生国际流动和国际教育科研合作带来负面影响。美国特朗普政府的反全球化导向已经导致美国留学生教育政策在招生、收费、实习、毕业滞留和就业方面发生了一系列变化，主要生源国赴美留学生人数均受到不同程度影响。除了签证受限，社会政治环境不佳、感到在美国不受欢迎、人身安全受到威胁，以及毕业后工作困难等都是重要影响因素。在英国、澳大利亚等主要留学目的国，近年来针对国际学生、学者的排外情绪日渐抬头,疫情之下这一问题则愈加突出。

逆全球化对西方国家高等教育带来了破坏性影响，导致留学生人数减少，对留学生学费依赖程度较高的高校出现财政困难，大学排名下降。简·奈特（Jane Knight）等人指出，孤立主义（isolationism）、种族主义（racism）和单一文化主义（monoculturalism）等阴云“变得更大、更具威胁性，可能比以往任何时候都更能定义当前和未来（高等教育）国际化的挑战”。菲利普·阿特巴赫 （Philip G. Atlbach）和汉斯·德威特（Hans de Wit）指出，“如果民族民粹主义（nationalist populist）的观点占上风，我们很可能会看到国际化的终结”。而中国高等教育过去40余年的发展极大地受益于规模浩大、形式多样的国际学术流动和交流合作，逆全球化带来的各种不确定性可能会制约中国高等教育的进一步发展。

（二）大国博弈升级波及高等教育国际合作与交流

政治因素是高等教育国际化的重要动力逻辑，外交政策、国家安全、技术援助、和平与相互理解、国家身份认同和区域身份认同等政治因素极大地参与形塑高等教育国际化发展。纵观近代以来的中美教育交流史，可以看到中美教育交流与两国内政和外交政策紧密相关，受到两国关系发展变化的影响和制约。20世纪70年代末期中美建交后两国关系迅速发展，教育交流和合作项目不断扩展。经历了几十年的发展，美国已经成为中国最为密切的国际科研合作伙伴，其中国际学术流动在构建中美科研合作网络方面发挥了极为重要的作用。当前国际形势下，国家对知识跨国流动的控制在增强，中美间国际科研合作和学术交流也遭遇了美国所挑起的争端的阻碍。继美国将高科技领域中国研究生赴美签证从五年缩短到一年、调查并呼吁关闭孔子学院、禁止中国电信公司向美国提供研究经费、联邦调查局对中国研究人员进行监视等一系列行为之后，2020年5月美国又将中国13所大学列入实体制裁清单，两国学术流动和科技合作遭受严峻挑战。西蒙·马金森（Simon Marginson）指出，“2020年，越来越多的迹象表明，地缘政治竞争和美国的安全顾虑将会阻碍未来的合作，包括中国留学生在美国接受博士教育、教职员流动、联合工作任命、联合项目和论文合作。”

中美关系变化还波及美国“盟友”的留学教育环境。如近年澳大利亚一些政治人物和媒体的反华态度对其整个社会情绪造成影响，针对华裔和亚裔的歧视事件频发，损害了澳大利亚作为主要留学目的国的形象，引发包括中国学生在内的赴澳留学群体的忧虑，中国教育部2020年和2021年两次针对赴澳留学发布预警，提醒谨慎选择赴澳留学。历史经验也表明，地缘政治分歧加剧会直接影响国际学生的留学意愿。2012年日本制造钓鱼岛“国有化”争端导致中日两国关系急剧恶化，日本来华留学生数量显著下降；中越因为西沙群岛发生摩擦时，越南来华留学生数量也出现显著下滑。黄福涛指出，在“十四五”期间甚至更长一段时间里，如果中国与美国以及部分西方国家的持续博弈或冲突无法停止，不仅中国与美欧发达国家的学术交流将会受到极大限制，与亚洲的韩国和新加坡等美国盟友之间的交流也可能会受到明显影响。

（三）新冠肺炎疫情加剧高等教育国际化挑战

新冠肺炎疫情作为第二次世界大战以来世界面临的最大挑战，很大程度上阻断了国际交往和人员流动，国际教育交流合作面临巨大困难。国际大学协会（International Association of Universities, IAU）调查显示，89%的受访院校认同新冠肺炎疫情给国际学生流动带来了消极影响；80%的受访院校认为其科研工作受到了新冠肺炎疫情的影响，超过半数的受访院校担心科研项目面临无法完成的风险；超过半数的受访院校认为新冠肺炎疫情削弱了国际合作关系；新冠肺炎疫情还影响了“准留学生”的学业计划，从而对国际流动持续造成影响。世界大学排名机构QS 2020年9月的报告显示，69%的受访者认为疫情影响了自己的留学计划。马金森估计，高等教育国际流动至少需要五年的时间才能恢复。

新冠肺炎疫情的影响不仅限于眼前，疫情导致的全球经济萎缩将对高等教育发展造成长期负面影响。2020年全球国内生产总值（GDP）下降了4.2%；在发达国家中，日本GDP萎缩4.8%，美国萎缩3.5%，创1946年以来最差纪录，英国成为全球GDP下降幅度最大的国家之一（萎缩11.2%）。新兴市场和发展中经济体也终结了20年的“增长期”，面临比发达经济体更加严峻的挑战。全球经济下行导致个体及家庭经济收入下降、企业纳税能力降低、政府财政收入减少。全球中产阶级的规模明显收缩（尤其是在各个新兴经济体中），具有参与国际流动经济能力的学生数量也相应减少，因而导致部分留学生遭遇经济困难，潜在留学生数量减少。历史上，1997年亚洲金融危机就导致许多来自东亚和东南亚的国际学生不得不中断海外留学回国。有研究指出，受新冠肺炎疫情引发的经济萎缩影响，全球留学生数量规模可能需要五年或更长时间才能恢复至2019年的水平。经济萎缩导致高等教育捐赠收入下降，公立高等教育财政投入也会受到影响，特别是那些高度依赖国际学生作为资金来源的高校，将面临至少五年的财务困难。欧洲大学协会（European University Association, EUA）发布的一项报告指出，新冠肺炎疫情及其导致的经济危机，将会产生“巨大而持久的影响”，大学必须为未来几年的运营和财务困难做好准备。

当前高等教育国际化面临的问题与挑战是多方面的。全球留学市场供需关系的显著变化引发财务、质量保障方面的连锁反应；学生流动从单一方向转向多方向和多中心的趋势更为明显，对我国双向留学工作布局提出新挑战；大规模在线教学的开展面临治理难题，新的国际化实践形式凸显了拓展和深化国际合作面临的制度性阻碍。

（一）留学趋势发生显著变化

受新冠肺炎疫情持续、国际局势波动和全球经济下行等多重因素影响，学生国际流动意愿和支付能力降低，全球留学教育规模持续多年的上升势头受挫，流动规模显著萎缩。以中国留学生为例，美国国务院公布的留学签证发放数据显示，2020年4月至9月底美国共向中国内地学生发放了808份F-1学生签证，2019年同期则为90410份，断崖式下降了99%。曼彻斯特大学一项调查指出，一小部分（但数量不断增长）的中国学生放弃或推迟了赴英留学；申请2021—2022学年赴英国留学的中国学生人数也明显下降。同时，一些主要留学目的国疫情防控不力、社会政治环境恶化、极端民粹主义导致恶性事件频发等都会影响潜在留学生的安全感，进而影响其留学规划。

伴随留学生规模的下降，一些高度依赖国际学生学费收入的高校面临很大的财务危机。英国和澳大利亚20世纪80年代以来将留学教育视为服务贸易的一部分，2008年全球金融危机后对留学经济的依赖程度进一步提高。如2016年英国国际学生占英国学生总数的19.1%，其学费却占到英国高校学费总收入的30.3%。新冠肺炎疫情下经济萎缩导致公共经费投入和捐赠收入下降，高校对留学生学费的依赖性进一步增强，供需双方的变化导致留学教育由“卖方市场”转向“买方市场”，生源竞争将会更加激烈。

留学规模的萎缩和供需关系的变化进一步导致留学教育质量保障面临困境。一方面，一些高校不得不通过裁员、限制招聘、压缩薪资、削减研究经费和终止非紧迫的校园建设等方式来应对财务危机，影响学校的可持续发展和教学质量。另一方面，为吸引生源，一些高校“积极主动地去满足学生的愿望而失去自主性”，影响教育质量，也有损高校的传统价值与终极目标。还有一些院校通过“分数膨胀”等降低要求和标准的方法来吸引学生，例如，当前英国和澳大利亚一些高校都降低了国际学生入学标准、语言成绩的要求，给留学教育增加了不确定风险。如果学校坚持教育质量标准，则一些能力较差的留学生未来可能无法完成学业，进而影响高等教育资源的利用效率，这意味着整个系统的运转质量降低。留学教育质量标准的维持进入两难境地。

（二）留学格局经历重大调整

留学教育的“变局”也体现在流动格局的变化上。诚然，学术吸引力是影响留学格局的关键因素。美国作为最大的留学目的国，尽管在特朗普四年总统任期内发放给国际留学生的F-1签证数量下降了23%以上，但其作为世界学术中心的吸引力依然客观存在。一项针对中国知名大学本科毕业生的调查显示，即使面临严峻的疫情和困难重重的签证政策，美国依然是出国读研的首选国。但历史经验也表明，各国对于重大国际政治经济危机事件的不同应对策略会极大地影响国际学生流动的规模、结构和走向，当前的全球疫情正是如此。过去十余年，新兴经济体在国际学生流动市场中的竞争力逐渐提升，特别是区域性经贸关系的加强助力了新兴经济体在留学市场中所占份额的增长，学生流动正从单一方向转向多方向和多中心。新冠肺炎疫情之下，东亚国家强有力的卫生和治理体系将进一步提升其在国际教育中的地位。在亚洲学生对赴西方国家留学的安全产生担忧的情况下，中国内地、中国香港，以及新加坡、韩国等纷纷为优秀留学生提供有吸引力的奖学金，有望成为更具吸引力的区域留学目的地。阿特巴赫和德威特指出，眼下留学目的地已经逐渐从欧洲、北美洲和澳大利亚转向亚洲和中东地区，“首选的留学目的地”可能会发生变化，美国作为首选留学目的地的地位可能会下降。马金森指出，英国、美国、澳大利亚等国家高等教育从疫情中恢复的速度不如日本、中国和韩国，一部分西方国家的学生“流量”将转向东亚，且其中某些变化将是永久性的。

留学格局的重大变化对我国高等教育国际化战略提出了挑战。过去我国高校国际交流合作以及出国留学的主要对象国是欧美发达国家，尤其是英国、美国、澳大利亚等英语国家，并且出国留学与来华留学规模差异巨大。面对当前传统留学目的国留学政策不确定性增加、多元留学中心正在形成，以及区域经贸联系与国际学生流动的关系日益密切的大趋势，我国亟待加强研判，对出国和来华留学工作以及中外合作办学的布局做出调整。

（三）大规模在线教学引发质量保障和治理难题

新冠肺炎疫情期间各国高校普遍启动线上教学，大规模线上学习大大加速了全球高等教育“互联网+”变革，保障了各国高校“停课不停学”，使得在线高等教育成为“新常态”。但完全在线教学对高校是一个巨大挑战，在线教学的教育质量和学生满意度令人担忧。由于技术方面的局限、经验和适用设备的缺乏，创建一个互动和有效的在线课堂环境极其困难，没有有效互动的课堂教学质量也无法得到保障。还有相当的教学内容需要使用实验设备（如理工科）、特殊场地（如运动技能类教学）和面对面指导，并不适合进行在线教学。在线教学也给院校和教师带来烦琐的事务性负担，学生则面临学习环境干扰较多、自主学习能力不足、缺乏有效管理与约束、学习效率低下，甚至因长时间隔离引发心理问题等一系列挑战。除此之外，学生经济背景差异引发“数字鸿沟”、网络信息安全存在漏洞、硬件软件支撑薄弱、教学平台杂乱、资源共享不足等都是在线教学面临的问题。英国爱丁堡大学取消了22个专业的2020年秋季入学硕士项目的原因是新冠肺炎疫情之下很难保证这些专业的教学资源和授课质量。

对于国际学生而言，缴纳高昂学费却因疫情被迫就读“网络大学”（Zoom University）给他们带来巨大的困扰和压力。很多留学生和潜在留学生原本计划留学结束后寻求海外工作机会，长时间在线学习不能为他们提供充分体验当地文化和进行跨文化交际的机会，因而很多留学生无法接受完全在线的留学方式。针对留学生的在线教育还涉及多种不同形式，如为包括留学生在内的所有学生在线授课的远程课堂模式，合作办学项目学生接入国外教师开设的线下课程的同步课堂模式，无法返校的留学生远程完成在校生课程的混合课堂模式等。这些不同形式所涉及的教学管理、学习结果评价、学分认可、质量保障等对于高校而言都是新问题，而不论高校还是政府管理部门都没有为应对这些问题做好准备。

（四）拓展和深化国际合作面临制度性阻碍

近年来，国际高等教育交流合作以及跨境办学的形式不断丰富，联系更加紧密，全球校园、联合课程，以及涉及多个国家的混合流动项目越来越多。而新冠肺炎疫情全球大爆发后，线上线下相结合、本土与海外学习相结合的“混合流动”加速成为新常态，对留学安全和留学前景的顾虑也催生了大量“国际转学”需求，但是，与此相关的跨境教育治理和学习结果互认等问题依然是制度性难点。

高等教育学习结果的认可，既包括终结性结果即学历学位的认可，也包括对阶段性学习结果即课程和学分的认可。国家间学历学位互认已经比较普遍，但由于不同国家高校入学标准、专业设置、学制安排、课程类型和评价方式的差异，学分互认一直是高等教育国际交流合作和学生跨境流动的制度难点。迄今，除了欧洲国家之间基于“欧洲学分转换系统”形成了比较成熟的学分互认制度之外，大多数国家之间尚未建立直接的学分互认机制。在海外高校就读的留学生若要转回本国高校或转到第三国高校继续学业都可能面临前期学习结果“清零”的风险。对于我国而言，这种风险还特别涉及高中阶段通过“体制外”教育路径，如国际课程项目进入海外高校就读的学生群体。这些学生一旦放弃海外留学，很可能因为没有参加高考，甚至没有高中毕业证书而陷入无学可上的境地。新冠肺炎疫情下，中国教育部推动中外合作办学机构与项目临时计划外扩招，以缓解疫情导致的出国留学受阻问题，但这一应急之举也增加了相关中外合作办学机构与项目生源质量和学习文化的差异性，在保障招生公平、满足学生多元需求，以及课程对接与学分转换等方面面临挑战，学费问题、财务安排、留学生接收条件等方面也存在风险。该扩招政策的配套制度尚待进一步完善。伴随疫情常态化和留学形态的多样化，未来在高考之外，是否能够通过其他考核形式允许高中国际项目毕业生和已在海外高校就读的留学生在不同学业阶段进入或转入我国高校学习，是否可以向这些学生授予学位，同时如何保障教育公平，成为一个亟待解决的制度性问题。

全球新冠肺炎疫情仍在蔓延发展，而中国疫情防控取得重大胜利，率先复工复产，并成为2020年全球唯一实现经济正增长的主要经济体。面对外部环境重大变化，我国坚持保持战略定力，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中强调，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，形成对外开放新格局。《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》也提出，要在新发展格局下，更加主动地加强与世界各国的互鉴、互容、互通，致力于形成更全方位、更宽领域、