《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）近日发布。自然资源部副部长赵龙27日在国务院新闻办组织的发布会上表示，这标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。

“五级三类四体系”

国土空间规划“四梁八柱”的构建是按照国家空间治理现代化的要求来进行的系统性、整体性、重构性构建，可以把它简单归纳为“五级三类四体系”。

自然资源部总规划师庄少勤解释说，“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系分五个层级——国家级、省级、市级、县级、乡镇级。其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。

“三类”是指规划的类型：分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。

总体规划强调规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。

这次特别明确，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，进一步规范了村庄规划。

相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。

“四体系”是从规划运行方面来看，按照规划流程分成规划编制审批体系、规划实施监督体系；从支撑规划运行角度有两个技术性体系，一是法规政策体系，二是技术标准体系。这四个子体系共同构成国土空间规划体系。

有了明确推进时间表

自然资源部国土空间规划局副局长张兵介绍，此次发布的《意见》明确了建立国土空间规划体系并监督实施的时间表：

到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。

到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。

到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

“目前，还有一部分法定规划仍在有效期内运行，在新规划没有完成前的过渡时期内，要做好相关规划的顺畅衔接。”张兵特别强调说，对现行的城市或者镇的总体规划和土地利用总体规划，在实施中存在矛盾的差异图斑进行协调性、一致性处理中，有四个“不得突破”原则：即一不得突破土地利用总体规划确定的耕地保有量等约束性指标；二不得突破已经确定的生态保护红线和永久基本农田控制线；三不得突破城市、镇的总体规划所确定的禁止建设区等规划强制性内容；四不得突破新的国土空间规划提出的一些新的管理要求。“这是协调性和一致性工作的底线。”

避免朝令夕改

如果遇到“规划规划，墙上挂挂”“政府一换届，规划也就跟着换届了”的情况，怎么办？

“要强化规划实施监管的权威性，保证‘一张蓝图绘到底’。”赵龙表示，“规划一经批复，就具有法律效力，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，各地要坚决防止出现换一届党委政府改一次规划的现象。坚持先规划、后实施，严禁违规建设；坚持按法定程序修改规划，严格审批。对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。”

当然，规划并非一成不变，但对规划的调整和修改要有严格的限制。

赵龙解释说，限制大致包括以下几个方面：一是国家新的重大战略变化和调整；二是国家重大建设项目的调整；三是行政区划的调整；四是在定期评估中，如发现规划与当地的经济社会发展出现了一些不相适应的内容，也可以进行调整。

“这些调整规定了明确的前置条件，就是必须先征得规划原审批机关的同意，才能相应地按程序进行调整。”

进一步提高审批效率

对于过去规划审批时间过长等问题，赵龙说，“这次实现多规合一，对进行规划审批制度改革、投资审批制度改革都提供了很好的条件。”

据他介绍，过去土地利用总体规划需报国务院审批的城市数量是106个，城市总体规划是108个。这次下决心要体现地方对规划的自主权，主要落实国家的控制性指标和管控边界。今后报国务院审批城市重点是直辖市、省会城市、计划单列市这三类，其他指定城市会大大减少，总数大概在50个以下。

同时，将精简规划审批内容。赵龙指出，过去的审查承载了太多的东西，偏重于技术性审查，特别是对于规划内容好不好、合理不合理等都进行审查。这次《意见》非常明确，就是“管什么就批什么”，从技术性审查转换到控制性审查。“我们有一个初步的设想，就是把报国务院审批总体规划的审查时间尽量控制在90天之内。”

此外，对于市县一级非报国务院批准城市审查的内容和程序，由省一级人民政府根据自身实际情况来确定，也将进一步提高审批效率。