作者:薛二勇(北京师范大学教育学部教授、博导，北京师范大学中国教育政策研究院副院长)

【摘要】“双减”政策的落地实施标志着减负治理开始走向学校教育、校外教育协同治理的格局，这是教育综合改革深入推进的重大政策创新。“双减”政策执行的内涵是：学校教育提质增效，校外教育规范健康。“双减”政策执行的理念是坚持教育的公益性，主要体现为：教育促进人的全面发展，关乎人的根本利益；促进社会良性发展，关乎社会根本利益；促进价值观的培育，关乎国家根本利益。“双减”政策的执行要突出育人为本、协同治理，其治理路径包括：完善保障制度，发挥学校教育主阵地作用；明确功能定位，发挥校外教育的补充作用；优化管理机制，充分发挥课外教育的作用；形成跨部门治理长效机制。

学生减负既是新问题也是老问题。1955年发布的《关于减轻中小学生过重负担的指示》是我国第一个减负政策。1988年发布的《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》着力规范小学课堂教学与课后作业量问题，对考试、竞赛提出限制建议。2000年发布的《关于在中小学减轻学生过重负担的紧急通知》指出，“学生负担过重现象至今仍没有从根本上得到有效遏止，有的地方甚至还相当严重，已成为全面推进素质教育的严重障碍”。2013年发布的《中小学生减负十条规定》对学校的教学进度、作业布置、考试评价、教师补课等行为进行了明确规定。多年来，针对学校教育的减负工作虽然取得了一定进展，但学生并没有因此感到轻松，学校教育减少的时间、空间、机会被校外教育培训所挤占。近几年，校外教育培训机构数量飞速增长，《中国教育服务产业发展报告2020》显示，我国基础教育校外培训市场规模达到5184亿元。从2018年开始，校外教育培训成为减负工作的重点治理对象，教育部等九部门印发《中小学生减负措施的通知》，在培训机构依法登记、不得虚假宣传、严禁超标培训、控制培训时长、培训与升学脱钩等方面作出了规定。但巨大的经济利益促使部分校外培训机构依然违规经营。不少家长为了不让孩子“输在起跑线上”，宁愿为校外培训支付高价费用，导致学生的学业压力、家长的经济压力并无实质性减轻。针对学生负担过重问题，单一治理学校教育与单一治理校外教育均无法达到预期效果。为此，2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），开启了减负双向治理新时代。“双减”政策的发布和实施代表着我国教育改革迈入新阶段，学校教育和校外教育培训治理迎来了新的政策思路和格局。

“双减”政策执行的内涵：学校教育提质增效，校外教育规范健康

当前，我国教育综合改革逐渐进入深水区，学生负担过重、压力过大、补习过多、家长过于焦虑等问题日益凸显。为落实立德树人根本任务，提升学校教育教学质量，规范校外教育培训行为，构建高质量的教育体系，我国减负治理开始走向学校教育、校外教育协同治理的格局，这是教育综合改革深入推进的重大政策创新。

学校教育治理：提质增效。第一，学校教育教学质量的提升是“双减”政策的主要目标，只有提供高质量的教育服务，让学生学习更好地回归校园，在校内“吃饱”“吃好”，才能减少学生参加校外培训的需求。校内教育要做“加法”，全面加强并优化作业管理、课后服务、考试管理等，塑造学校教育质量服务体系。课堂教学是学校常规教育活动，是提升义务教育教学质量的重要环节，向课堂要效率，是保障教育质量的基本手段。教师要充分把握课堂教学节奏，把握学生注意力变化规律，通过灵活多样的教学设计、师生互动、情境塑造等方式，实现课堂效率的提升，降低学生课后复习、巩固的需求，避免“课堂跑神一分钟，课后补习一小时”。

第二，教师素养对学校教育质量有直接的、决定性的影响，全面提升教师素养是实现教育高质量发展的基础。教师要在日常教学、与学生交往、布置作业、管理和引导学生的过程中，主动钻研，提升自身素养，做到有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心，成为学生锤炼品格的引路人、学习知识的引路人、创新思维的引路人、奉献祖国的引路人。教师树立全面素养观，除了需要不断提升课堂教学能力外，还要着重提升作业布置、学生管理的能力，把握作业布置的科学性与艺术性，充分发挥作业育人的功能。

第三，扩大学校教育服务范围，延长学校教育时间、拓展教育内容。义务教育阶段的教育活动不仅包括日常授课，还包括课后服务。课后服务是学校日常教育教学活动的有机组成部分，要推动课后服务全覆盖。基础教育“双减”工作监测平台的数据显示，截至2021年9月22日，在10.8万所已填报课后服务信息的义务教育学校中，85%的学生参加了课后服务，86%的学校教师与20.6万校外专业人员参与了课后服务工作。在拓展学校教育服务的过程中，要关心爱护教师，一方面合理控制教师工作强度，采用弹性工作制度，保障教师工作积极性和教育质量；另一方面，结合全国各地平均工资水平和教师工作时长，对参加课后服务的教师给予相应补助，保障教师参与课后服务的积极性。要建立健全课后服务保障机制，保证课后服务的时间、质量和效益，满足家长、学生对于高质量课后教育服务的需求。

第四，学生全面发展是学校教育教学的核心任务，学校要着力提升学生学习质量。学生在学时间的延长，既包括传统的课堂学习活动，也包括课后延时服务，甚至包括假期托管服务，这就要求学校依据不同学生的学习情况，有针对性地开展教育。调整传统的基于学科、知识逻辑的教学准备活动，开展基于学情的教育，对于难以跟进正常教学进度的学生提供补偿性教育。除此此外，还应对身体素质薄弱的学生提供个别化的健康教育，对在体育、音乐、美术等方面具有特长的学生提供个性化教育，对学有余力的学生提供拓展思维、推进深度学习的教育。

校外教育治理：规范健康。第一，学科类校外教育培训是“双减”政策的治理重点。应严格治理校外培训机构的学科类培训行为，不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构。在资本的主导下，校外教育培训机构以利润为导向，采取一切手段吸引顾客、扩大经营，不仅以巩固基础为由开设各类强化班、冲刺班，还以领先起跑线为卖点向学生提供超前培训，其后果便是补课风气日益严重，学生补习永无止境，家长焦虑与日俱增。为此，“双减”政策将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构，从根本上削弱校外教育培训机构的逐利属性，让校外教育培训为学生成长和发展服务而非为市场和资本服务。据共青团中央和中国青年报对511043名家长的调查，“双减”政策实施后，72.7%的受访家长表示教育焦虑有所缓解，中等收入群体缓解比例更高。

第二，非学科类校外教育培训治理是“双减”政策的引导重点。要规范非学科类培训行为，使其成为学科类教育的有力补充和支撑，让学生在课业之余挖掘、发展兴趣爱好，掌握运动技能，培养审美能力，养成劳动习惯。治理非学科类培训活动中的功利行为，破除非学科类培训中的唯考试、唯证书、唯等级等行为。针对非学科类培训项目良莠不齐、乱收费、缺乏教学标准、难以保证教学质量的问题，要加强对教育机构设立与运行的监管，制定相关教学标准，加强日常监测。

第三，校外教育培训内容是“双减”政策的治理难点。监管校外教育培训机构的教材选择与使用、教学内容设计与实施、教学组织方式和模式等，对部分校外教育培训机构片面迎合市场需求，设置的不合规、不合理的培训课程进行分类治理。针对超越教学进度、教学大纲的校外教育培训，加大处罚力度，必要时予以取缔；针对部分“愚昧读经”“野蛮背诵”“盲目模仿古人”的文化类培训，进行科学引导；针对损害学生身心健康，挤占学生休息、活动时间，片面追求等级、成绩、升学的培训，坚决制止。

第四，治理校外教育培训运营方式是“双减”政策的治理抓手。比如，禁止校外教育培训机构以逐利为目的开展恶性市场竞争，禁止向消费者过分夸大教育产品的价值与效用，限制天价培训课程等。严格治理校外教育培训的时间、方式与手段，确保培训遵循教育规律，促进学生健康成长。强化校外教育培训机构从业人员的管理，明确从业人员准入、监测、退出机制，加强对外籍人员从事校外教育培训行业的聘用、审核、考察管理。

“双减”政策执行的理念：坚持教育的公益性

教育是有目的、有计划、有组织的培养人的社会活动，无论是学校教育还是校外教育，第一属性都是公益性。习近平总书记指出，要“坚持教育公益性原则，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，建设高质量教育体系，办好人民满意的教育，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”。《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》规定，义务教育是教育工作的重中之重，是国家必须保障的公益性事业。当然，强调教育的公益性不是要否定教育的产业性，教育的部分领域、类别也具有一定的产业价值和经济意义。以人民为中心发展教育是坚持教育公益性的基石。习近平总书记指出：“对群众反映强烈的突出问题，对打着教育旗号侵害群众利益的行为，要紧盯不放，坚决改到位、改彻底。”

教育促进人的全面发展，关乎人的根本利益。教育的核心是育人。立德树人是党对教育工作的根本要求，也是教育改革和发展的根本任务。人是教育的主体和目标，实现人的全面发展是教育的价值所在，是构建高质量教育体系的最重要目标。习近平总书记指出，“要把立德树人的成效作为检验学校一切工作的根本标准”。“双减”政策的执行必然要求坚持以人为本、公益第一，促进学生德智体美劳全面发展。长期以来，针对学生负担重问题，主要集中于对学生在学时间和课业负担的管理，存在局限性。只是控制了学生在学的时间和课业负担，在总学习时长一定的情况下，学生和家长由于担心学业落后，必然会到校外教育培训机构补习，这样学生学习负担没有减轻，反倒增加了家庭的教育支出负担。新阶段，对义务教育阶段学生学业负担重问题的治理，必须坚持教育公益性原则，坚持学校教育、校外教育两手抓，两手都要硬的治理思路。过重的校内课业负担、校外培训负担影响学生的身心健康发展，会对学生的成长成才造成长远的不利影响。为此，减负成为教育综合改革进入深水区后亟需破解的关键问题，通过减负，减去不必要的负担，增加应该掌握的内容，培养全面而充分发展的人。

教育促进社会良性发展，关乎社会根本利益。社会是由人组成的，人的知识、能力和综合素养决定了社会发展的质量和效率。人均受教育年限的提高促进了社会的健康发展。教育作为育人的社会活动，必然要以社会公共利益为价值追求。义务教育阶段的学校属于公益一类单位，不能或不宜由市场配置资源。由市场配置义务教育资源，容易导致市场失灵，影响基本公共教育服务的均等化，侵害人民的受教育权。校外教育培训虽然属于社会举办的教育活动，但鉴于其育人活动的本质，公益性依然是其首要属性，校外教育应成为社会主义教育体系的有益补充。对校外教育培训的管理，要以社会公益为首要政策价值，在此基础上，形成规范治理的政策体系，建立健全科学的监管机制。校外教育培训机构要把维护社会公益作为自身责任，把立德树人作为根本任务，拓展教育的深度和广度，探索新的教育组织方式和模式，培养社会发展和进步需要的人才。可以通过政府引导、机构参与，建立健全校外教育培训的行业协会和准则，以行业倡议、机构自律、典型引领等方式塑造健康发展的校外教育培训体系。

教育促进价值观的培育，关乎国家根本利益。教育要为党育人、为国育才。积极培育和践行社会主义核心价值观，培养担当民族复兴大任的时代新人，事关国家的根本利益。培育和践行社会主义核心价值观，在层级跨度上包括各学段教育，在内容样态上包括各形式教育，在教育途径上包括多渠道教育，在教育环境上包括校内外环境。社会主义核心价值观教育决定了培养什么人、怎样培养人、为谁培养人的方向和道路，必然要求把公益性放在首位，维护国家根本利益。价值观教育的重要目标是实现文化认同、文化自信。文化自信是最持久、最根本的自信，教育是实现文化自信的关键环节和基本途径。习近平总书记指出，“要坚定文化自信，推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，继承革命文化，发展社会主义先进文化，不断铸就中华文化新辉煌，建设社会主义文化强国”。通过教育实现文化的传承创新，事关中华民族的根本利益，是实现中华民族伟大复兴中国梦的基础，其必然要求教育行为的公益性，塑造中华文化浸润的教育环境。

“双减”政策执行路径：育人为本、协同治理

“双减”政策发布后，我国在此基础上基本构建了政策执行的“1+N”体系，“1”指《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》；“N”指政策执行的细化规定，包括关于机构性质、培训内容、收费监管、课后服务等方面的11个政策规定。国家在两个月左右的时间内发布并实施12个政策文件，政策出台的频率前所未有。“双减”政策涉及学校、家庭、社会多个领域，关涉教师、家长、培训机构从业人员等多个主体，政策执行的关键是要做好教育管理者、举办者、评价者、参与者的多方协同，构筑政策执行的网络体系。

完善保障制度，发挥学校教育主阵地作用。学校教育要提质增效，充分发挥教育主阵地作用。优质均衡是义务教育阶段学校教育发展的政策主线，要加快推进义务教育优质均衡发展的评估认定工作。在义务教育基本均衡认定的基础上，加快推进办学质量的优质均衡。在学校管理、教育教学、教师素养和学生发展等方面逐步缩小区县内不同学校之间的教育质量差距。有关部门应充分利用激励性政策工具，引导学校、教师在“双减”政策执行中主动承担、积极作为。将学校的课后服务、假期托管等工作纳入教师绩效工资，让参与服务的教师有获得感，能够安心、静心、舒心地从事有关教育服务工作。有条件的地区制定区域标准，面向社会，公开招募有意愿、有能力、也具备有关资质的人员参与学校提供的课后服务。各级政府在原有教育经费预算之外，可以通过增加公用经费或增加专项经费的方式支持学校开展各项课外教育活动。

明确功能定位，发挥校外教育的补充作用。校外教育培训要成为学校教育的有力补充，而不是通过片面“育分”与学校教育形成恶性竞争关系。有关决策部门要构筑全面的政策体系，严防校外教育培训的资本化、逐利化。规范校外教育培训的教学行为，在教材使用、教员聘用、资金运作等方面既制定统一标准又因地制宜实施。建立学校教育与校外教育培训之间的沟通机制，在特定范围内，基于政策规定，分享学生学习进度、成长发展、个性特长等信息；共建学校教育和校外教育协同发展的体系，促使校外教育培训机构借助教育公共设施将多样化、个性化的教育资源与学校教育对接；科技馆、博物馆、图书馆、青少年宫等校外教育有关机构可以与学校合作，结合学校教育的盲点、弱点，课堂教学的重点、难点，充分利用自身优势，巩固、拓展学校教育的内容，开发教育戏剧、文化浸润、演讲口才、审美意识类培训项目和内容，激发学生的创造力、表现力，丰富学生课后生活，与学校教育形成互补局面。

优化管理机制，充分发挥课外教育的作用。一是要优化义务教育学校课程作业的管理机制。作业管理既是一门科学，也是一门艺术。作业时间的治理需要有精准的计算，但学生的禀赋和知识基础不一，因此计算又是有弹性的，从这个角度来讲，作业管理也是一门艺术，需要因人制宜。这就要求各学科、各年级的老师相互配合，形成统一、协调、相互促进、整体协同的作业管理机制，使课内教学和课外作业有机衔接，充分发挥作业的育人功能。二是优化课后的延时服务和学校常规教育教学活动的管理机制，不能把课后延时服务办成常规教育教学活动的延续。课后延时服务要重在引导学生的兴趣特长和爱好，让学生个性得到充分发展。为学生在体育、音乐、美术等方面提供更为广阔的学习机会与空间，开展文化教育活动，赋予学生充分的创造空间，激发学习兴趣。对于学业上存在困难、作业完成存在困难的学生进行个别指导、开展补偿性教育；对于学业水平高的学生开展必要的拓展性学习项目；形成常规的教育教学和课后的延时服务相互促进的格局。课外教育实践中，要在提供学习支持之外提供情感支持，利用延时服务时间与学生开展深度谈话与辅导，正确疏导学生心理、情绪，解决学生发展困惑问题。

形成跨部门治理长效机制。教育部门要在教育业务治理上针对学校教育、校外教育的协同形成科学的顶层设计，建立学校、校外教育机构相互沟通的渠道和机制，引导和转变家长教育观念，在政策过程中形成全员育人的格局。工商、税务、证券管理等部门要在教育产业治理上打好“组合拳”，坚决制止教育产业过分逐利的行为，对教育培训机构登记和注册、运营情况和机制、上市领域和模式、资金筹集方式和来源等进行依法监管，并实时公开监管信息。针对校外教育培训机构的培训场所、内容、人员、培训方式等进行科学治理，维护机构、人员、学员的基本权益，形成有规必守、执规必严、违规必究的治理格局。

（北京师范大学中国教育政策研究院讲师、博士李健，北京师范大学教育学部博士研究生刘畅对此文亦有贡献）

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